SCOROLLI CLAUDIO RODOLFO c. MINISTERIO DE SEGURIDAD s. PRETENSION ANULATORIA

SCOROLLI CLAUDIO RODOLFO c. MINISTERIO DE SEGURIDAD s. PRETENSION ANULATORIA


En la Ciudad de Mar del Plata, a los 25 días del mes de agosto del
año dos mil nueve, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en dicha ciudad, en Acuerdo Ordinario, para pronunciar sentencia en la causa G-1163-BB1 “SCOROLLI CLAUDIO RODOLFO c. MINISTERIO DE SEGURIDAD s. PRETENSION ANULATORIA”, con arreglo al sorteo de ley cuyo orden de votación resulta: señores Jueces doctores Riccitelli y Sardo, y considerando los siguientes:
I. El entonces titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 del Departamento Judicial Bahía Blanca dictó sentencia, declarando la inconstitucionalidad -y su inaplicabilidad al caso- del art. 1° inc. “b” de la Res. N° 137/06 (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires), por violar los arts. 16 y 28 del texto constitucional Federal y el art. 11 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (arts. 3 y 50 inc. 4° C.P.C.A.). En consecuencia, invalidó el acto administrativo de alcance particular impugnado en las actuaciones (Res. 2.152/06 –dictada por el Ministro de Seguridad provincial-) y distribuyó las costas del proceso en el orden causado (conf. art. 51 inc. 1° del C.P.C.A.). Por último, reguló los honorarios correspondientes a los letrados de la parte actora.
II. Declarada la admisibilidad formal del recurso de apelación interpuesto por la accionada contra dicho pronunciamiento (cfr. fs. 127/128), y puestos los autos al Acuerdo para Sentencia, corresponde plantear la siguiente:
¿Es fundado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada?
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Riccitelli dijo:
I. A fs. 86/84 el a quo declaró la inconstitucionalidad -y su inaplicabilidad al caso- del art. 1° inc. “b” de la Res. N° 137/06 (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires), por violar los arts. 16 y 28 del texto constitucional Federal y el art. 11 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (arts. 3 y 50 inc. 4° C.P.C.A.). Fecho, invalidó el acto administrativo de alcance particular impugnado en las actuaciones (Res. 2.152/06 –dictada por el Ministro de Seguridad provincial-) y distribuyó las costas del proceso en el orden causado (conf. art. 51 inc. 1° del C.P.C.A.). Por último, reguló los honorarios correspondientes a los letrados patrocinantes de la parte actora.
Explicó, al principiar su relato, que la cuestión a dilucidar en la causa se reducía a determinar si el art. 1° inc. “b” de la Resolución 137/06 –Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires-, disposición de alcance general aplicada al actor a través del acto administrativo particular de fecha 07-11-2006 (Res. N° 2152/06) -que desestimara su reclamo de reescalafonamiento en los términos de la ley 13.201- es o no contrario a las normas constitucionales en juego.
En tal sentido, expresó que la norma impugnada determina -entre otras condiciones que deben reunirse para poder solicitar el reescalafonamiento de los agentes de la policía provincial al agrupamiento de personal regido por la ley 13.201-, no contar con más de cuarenta (40) años de edad a la fecha de ingreso de la solicitud.
Recordó luego que el art. 66 de la ley 13.201 establece, en lo pertinente, que: “… El personal que al momento de entrar en vigencia esta ley revistiere en el Agrupamiento de Servicios del Decreto Ley 9.550/80 en el escalafón Profesional, Administrativo o Servicios Generales, podrá ser reubicado en el nuevo escalafón que se crea por la presente en la medida que cumpla con los requisitos formales de capacitación, y sus conocimientos y experiencia debidamente acreditados y evaluados así lo justifiquen…”.
Sostuvo que, para evaluar la validez constitucional de la norma antes citada, es necesario precisar –con carácter previo- la situación del accionante frente a ella. Con tal propósito, afirmó que se encuentra fuera de discusión en la causa que el actor: (a) ingresó a la Policía de la Provincia de Buenos Aires en el mes de octubre de 1992, hasta alcanzar el grado de Teniente Primero, situación que se mantiene a la fecha; (b) tiene, actualmente, 44 años de edad (y 42 al momento en que el Ministerio de Seguridad le denegó la posibilidad de reescalafonarse conforme los términos de la ley 13.201); (c) no fue incluido en el listado del personal reagrupado como consecuencia del dictado de la Res. N° 137/06, pese a haber presentado su solicitud con anterioridad al dictado de dicha reglamentación (el 31 de enero de 2005).
Bajo tal marco fáctico formuló su primera objeción a la norma impugnada. Así, en su parecer, el mentado precepto cercena la garantía de igualdad ante la ley, expresamente consagrada en los textos constitucionales aplicables al caso (art. 16 Const. Nac.; art. 11 Const. Pcial.). Transcribió el texto de ambas normas y volvió a recordar el contenido del art. 66 de la ley 23.201, que –a su entender- regula tan sólo el derecho a la reubicación o reescalafonamiento.
Luego de reseñar los fundamentos del Decreto N° 3.326 –dec. reglamentario de la ley 13.201- explicó que tales motivaciones se encaminan –concretamente- a lograr un acrecimiento de la capacidad de los operadores por sobre todo otro parámetro de corte formal o similar no justificable; en consecuencia –subrayó-, “… lo normativamente impuesto cumple de manera acabada con la regla constitucional que enseña que la idoneidad es la condición excluyente del acceso al empleo público y, obvio resulta destacarlo, al progreso dentro de él…”.
Destacó que entre los fundamentos de la Resolución 137/06 (dictada por el Ministro de Seguridad Provincial con fecha 17-02-2006, en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 225 del Dec. 3.326) se hace mención a la oportunidad y conveniencia de establecer pautas etarias y condiciones objetivas que califiquen -o definan- ciertas aptitudes para el desempeño de la tarea con estado policial (considerando tercero), mas “… omitiendo toda referencia al marco legal que pudiera servirle de sustento, toda vez que el art. 225 del decreto reglamentario [N° 3.326] sólo faculta a la autoridad administrativa a dictar las normas complementarias y el procedimiento necesario con la finalidad de operar el reencasillamiento ordenado por la ley 13.201…”, desde que no debe olvidarse –recordó- que el art. 66 de la ley 13.201 ya había determinado cuáles eran las condiciones o requisitos que debía cumplimentar todo aquel interesado en obtener el reescalafonamiento a su favor, es decir, capacitación y experiencia, debidamente probados y evaluados.
En orden a lo dicho, consideró que la pauta etaria definida por la autoridad de aplicación constituye un parámetro no tenido en cuenta por el legislador, quien, por el contrario, sí definió con claridad los patrones a ponderar para decidir la admisión de una solicitud de reencasillamiento. Citó jurisprudencia de nuestra Corte provincial referida a los límites con que debe ser ejercida la potestad reglamentaria del “Estado” (vg. causa B. 58.244 “Nazar Anchorena”) y si bien recordó que, en principio, la norma reglamentaria goza de la presunción de validez que es inherente al obrar público, “… tal presunción ha de ceder cuando se verificare que [ella] incurre en vicios de ilegalidad, irrazonabilidad o arbitrariedad manifiesta…”.
Conforme los lineamientos precedentes, juzgó que el espíritu de la ley fue instaurar un nuevo sistema estatutario para el personal policial, tendiente a profesionalizar la actividad mediante el desarrollo de acciones y actividades de capacitación y perfeccionamiento, entre las que la edad –en su visión- parece tener poca o ninguna influencia. Más aún –añadió- el art. 225 del dec. 3.326, cuando se refiere al dictado de la normativa complementaria, debe ser interpretado en función de los nuevos paradigmas del sistema instaurado (vg. capacitación y experiencia).
Siguiendo con su desarrollo, puntualizó que el acto impugnado (Res. 137/06) no brinda ninguna pauta que permita vincular la necesidad de fijar un tope de edad con la simple solicitud de reubicación en el nuevo escalafón creado por la ley, “… lo que permite afirmar que, en esos términos, la norma de alcance general dictada por la autoridad de aplicación luce desprovista de toda fundamentación alineada con el contenido de la regla que le sirve de sustento…”. Lo contrario –adunó- hubiera permitido verificar, a partir de la motivación del acto dictado, si las razones brindadas superaban el estándar de razonabilidad y, si con ello, quedaban al abrigo –o no- del presupuesto constitucional que dimana del art. 16 de nuestra Carta Magna Federal. Citó e invocó en apoyo jurisprudencia vinculada a la garantía de la igualdad.
Es que, a su juicio, “las escuálidas razones” incorporadas al considerando segundo de la resolución atacada -vg. “… reconversión de los recursos humanos por la naturaleza de la función…”- no logran abastecer el sometimiento obligatorio que la reglamentación debe a la pauta de razonabilidad inserta en el art. 28 de nuestra Constitución Nacional.
Como corolario, concluyó que los principios constitucionales de igualdad y no discriminación deben ser aplicados e interpretados –en todos los casos- a la luz del principio de razonabilidad, y que –dentro de este contexto- la reglamentación de los derechos reconocidos debe, entre otras limitaciones, respetar la necesaria y debida igualdad de trato.
Señaló, a mayor abundamiento, que la S.C.B.A. ha resuelto –en fecha relativamente reciente- “un planteo de ribetes idénticos al presente”, en el que se cuestionó la constitucionalidad del texto del art. 57 inc. “e” de la ley 10.579 -Estatuto Docente- (vg. causa 79.940 “Briceño”). Transcribió fragmentos de dicho fallo, al tiempo que los invocó en resguardo de su posición.
Finalmente, y luego de una profusa reseña jurisprudencial relacionada con el caso, selló que la restricción implementada por el art. 1° inc. “b” de la Resolución 137/06 –vg. que fija un límite de cuarenta años para solicitar la reubicación de los agentes de la policía provincial en el escalafón creado por la ley 13.201- menoscaba la igualdad ante la ley, desconoce que la idoneidad es la base para el acceso a los cargos públicos (arts. 16 Const. Nac. y 11 Const. Pcial.) y afecta con irrazonabilidad el derecho de trabajar (arts. 14, 20, 28 Const. Nac.), pues su aplicación –“… habida cuenta las condiciones subjetivas acreditadas por el impugnante…”- se muestra ostensiblemente desproporcionada y discriminatoria.
Empero –aclaró- ello no implica acoger la pretensión en los exactos términos planteados, sino remover el obstáculo que, en razón de su edad, ha impedido al reclamante la posibilidad de solicitar su reubicación en el escalafón creado por la ley 13.201. Dicho de otro modo, “… la estimación del presente proceso, a más de disponer la anulación de la Resolución 2.152 (fs. 28) lleva consigo la declaración de inconstitucionalidad del art. 1° inc. “b” de la Res. 137/06 y su inaplicabilidad a la situación de hecho del actor, lo que implica ordenar al Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires que se abstenga de impedir, con base en la disposición legal aquí descalificada, la solicitud de reubicación en el escalafón creado por la ley 13.201…”.
II. En su escrito de agravios, la apelante aduce que el límite de edad determinado en la resolución enjuiciada (Res. N° 137/06) no constituye un exceso reglamentario que atente contra el espíritu de la ley 13.201, desde que -conforme advierte de la lectura de los considerandos de dicho acto- resulta necesario tener en cuenta una edad razonable a los fines del reescalafonamiento del personal policial.
Agrega, en sentido concordante, que el recaudo de edad sentado por la mentada resolución es compatible, asimismo, con el dispuesto por el art. 8 del Decreto 3.326/06 (reglamentario de la ley 13.201), previsto para casos análogos al de autos, en los que el agente pretende el ingreso al escalafón en los niveles intermedios de la carrera policial.
En consecuencia, concluye que tal requisito etario deviene lógico y razonable, pues “… tiende a asegurar al funcionario policial la necesaria proyección en la carrera administrativa y al logro de una adecuada organización de la misma…”.
Afirma, desde otra perspectiva, que la resolución atacada no resulta manifiestamente ilegal o arbitraria, ya que –de un lado- ha sido dictada por el órgano competente y con arreglo al procedimiento establecido, y –del otro- la legislación aplicable (ley 13.201) no veda al Ejecutivo la posibilidad de fijar topes de edad a los fines del reescalafonamiento.
Por lo tanto, manifiesta que la subordinación del reglamento a la ley lo es con relación al espíritu y fines de ella, de manera tal que el texto legal puede ser modificado por el decreto en cuanto a sus modalidades de expresión, siempre que “… como en el sub lite…” no se altere su substancia.
Destaca, para más y con citas jurisprudenciales, que las disposiciones reglamentarias válidas integran la ley y tienen su misma fuerza imperativa, de manera tal que el dictado del decreto reglamentario -tanto en lo relativo a su contenido como a la oportunidad de su sanción- refiere a la esfera de atribuciones exclusivas del Poder Ejecutivo, no siendo propio de la judicatura interferir en tales competencias.
Se agravia –además- del pronunciamiento en cuanto éste prescribe que los únicos recaudos necesarios para el reencasillamiento son los que dimanan del art. 63 de la ley 13.201. En tal sentido, señala que el criterio forjado por el a quo resulta irrazonable, desde que ha prescindido –lisa y llanamente- de la letra de la ley en comentario. Ello así pues, según ilustra, el art. 77 de la ley estatuye que el reescalafonamiento debe ser efectuado, tanto a la luz de sus normas, como de aquellas contenidas en la respectiva reglamentación.
Por otra parte, entiende que la resolución atacada no afecta la garantía constitucional de la igualdad (art. 16 Const. Nac.), pues el límite de edad en ella establecido, no obedece a un propósito de persecución u hostilidad contra determinadas personas, sino que –por el contrario- se orienta a satisfacer un adecuado ordenamiento de la nueva estructura orgánica policial.
Argumenta que la norma cuestionada no efectúa distingos de carácter personal, desde que la restricción en ella contenida se aplica –por igual- a todos los agentes pertenecientes al anterior estatuto del empleado policial (decreto ley 9.550/80); siendo ello así, expresa –con sustento en precedentes de la C.S.J.N.- que no se cercena la garantía de igualdad cuando se excluye del derecho invocado a quienes, como en la especie, se encuentran en una distinta situación en la carrera administrativa.
Señala, a mayor abundamiento, que los precedentes jurisprudenciales citados por el a quo en su sentencia (vgr. C.S.J.N. in re “Franco”; S.C.B.A. causa B. 65.728 “Zunino”; Trib. Sup. ciudad de Bs. As. in re “Sandez”), por versar sobre cuestiones ajenas y no trasladables al presente caso, deben ser marginados de la ponderación que compete a este Tribunal.
En efecto, indica que en los precedentes reseñados se ha juzgado la razonabilidad del límite de edad establecido en los regímenes estatutarios docentes (vg. Provincia de Buenos Aires; Ciudad de Buenos Aires) y en el de la ley notarial provincial (9.020/78) para ingresar al desempeño de la respectiva actividad (vg. docente o notarial).
Empero, destaca que el caso de marras se aleja completamente de aquellas situaciones, toda vez que el recaudo etario determinado por la resolución impugnada –afirma-, no fue instituido como un límite para el ingreso a la policía provincial, sino como uno de los recaudos que deben cumplir los agentes que ya se encuentran prestando servicios en aquella fuerza de seguridad, a fin de solicitar el cambio al nuevo escalafón creado por la ley 13.201.
Dicha circunstancia –profundiza- torna por sí sola inaplicables los mentados precedentes, máxime cuando en aquéllos la irrazonabilidad del límite de edad para el ingreso en la docencia también se sustentó en la afectación del derecho a trabajar, situación que –a su criterio- tampoco acontece en la especie, desde que el actor se encuentra prestando servicios efectivos en la policía provincial.
Esgrime, para más, que el patrón de edad fijado por la Resolución 137/06 responde a las características y necesidades propias de la actividad policial, función sensiblemente diversa –tanto desde el plano fáctico como el jurídico- a aquella que es desarrollada en el seno docente o en el notarial. Sobre este punto, postula –con citas de jurisprudencia- que el personal de seguridad provincial se halla ubicado en una posición especial dentro de la “Administración”, tanto en lo que respecta a su composición como a aquellas normas que lo gobiernan; ello implica –según aprecia- la sujeción al régimen de ascensos y retiros existente, por el cual se confía a los órganos específicos la capacidad de apreciar la concreta aptitud del agente para ascender, conservar el grado o pasar a situación de retiro. Tal apreciación –concluye- importa el ejercicio de una actividad discrecional, ajena a la revisión judicial, pues no son los jueces los que pueden evaluar las aptitudes adecuadas para una determinada situación de revista dentro de la institución, ni los encargados de sustituir el criterio de sus órganos propios integrados por sus más altas jerarquías y establecidos con ese fin único y específico.
Subraya, como corolario de lo expuesto, que el Cimero Tribunal Federal ha declarado -en diversas oportunidades- la razonabilidad de los regímenes que establecen límites o topes de edad, teniendo en cuenta –primordialmente- las especiales características de la actividad a desempeñar. Invoca la doctrina de “Fallos” 308:1726 y peticiona, consecuentemente, se haga lugar al recurso de apelación intentado.
III. El actor replica los agravios a fs. 112/125.
Luego de efectuar un profuso recorrido por las normas estatutarias y reglamentarias vinculadas al sub iudice y de descalificar los argumentos blandidos por la accionada en su escrito de apelación, expresa que los postulados que hacen y orientan al nuevo régimen estatutario policial obedecen –de manera exclusiva- a conceptos como la capacidad, la aptitud y la experiencia.
Así, observa que el legislador ha pretendido pergeñar una nueva fuerza policial definida por parámetros vinculados a la idoneidad técnica, siendo totalmente ajeno al espíritu de la norma cualquier tipo de recaudo que –como el reprochado en el caso- tenga que ver con la edad cronológica del agente policial.
En consecuencia, aduce que la resolución en crisis –que fija “… condiciones de ingreso extrañas a las aptitudes subjetivas del causante…”- ha consagrado un recaudo objetivo de dudosa constitucionalidad, pues no se compadece con la finalidad ni con el espíritu de la norma que –precisamente- dicha resolución reglamenta, razón por la cual, al constituir un claro exceso reglamentario en los términos del art. 99 inc. 2° Const. Nac. y art. 144 inc. 2° Const. Pcial.- “… resulta a todas luces irrazonable…”, máxime cuando –para más- imposibilita el progreso del agente dentro de la institución policial, en franca oposición a la regla de derecho que dimana del art. 40 del dec. N° 3.326/04.
Desautoriza, asimismo, los argumentos trazados por el recurrente en torno al art. 8° del dec. N° 3.326/04, al entender que dicha norma deviene inaplicable en la especie, dada su situación de revista (tanto la actual como aquella que detentaba al momento de incoar el reclamo administrativo pertinente).
Por otra parte, explica que el hecho de que la ley 13.201 no impida o prohíba expresamente la fijación de un límite de edad para el ingreso al escalafón por ella creado, no conlleva a su automática autorización, pues, antes bien, las facultades de la “Administración” deben ser ejercidas –tal como pregona- a la luz de un bloque normativo que predetermine el actuar estatal y no –por el contrario- dentro de un marco de arbitrariedad fundado en vacíos normativos, fórmulas elásticas o conceptos jurídicos ambiguos.
Replica, a su turno, la valoración perpetrada por el apelante en torno al art. 77 de la ley 13.201, pues reitera que si bien es cierto que el derecho al reencasillamiento no es absoluto sino que se encuentra sujeto a una adecuada reglamentación, no lo es menos que –por carecer de toda razonabilidad- la cláusula reglamentaria enjuiciada deviene inconstitucional.
Señala, para más, que el acto impugnado viola de modo palmario y notorio el principio constitucional de igualdad. Hace propias las consideraciones vertidas por el a quo al evaluar este tópico, aclarando que, si bien los precedentes por él invocados en la sentencia versan sobre cuestiones diversas a la aquí ventilada (tanto desde el plano fáctico como del jurídico), dichas citas resultan igualmente valederas y aplicables alcaso, toda vez que evidencian las pautas de interpretación asumidas por los superiores tribunales en oportunidad de expedirse sobre el principio de igualdad ante la ley.
En lo que respecta a la vigencia y efectividad del derecho constitucional a trabajar (art. 14 Const. Nac.) –cuyo menoscabo descartara el recurrente en su escrito- contesta que ello no es cierto, puesto que el acto enjuiciado ha instituido un vallado cercenatorio que impide gozar de las mismas condiciones laborales a quienes, efectivamente y merced a las pautas subjetivas de idoneidad fijadas en la propia ley que reglamenta, se encuentran en idéntica situación.
Invoca jurisprudencia, se apuntala en doctrina, transcribe preceptos del Decreto 3.326/04, patrocina y avala los restantes argumentos del sentenciante de la instancia y repasa, en lo sustancial, los fragmentos relevantes de su escrito de demanda.
Solicita, en consecuencia, el rechazo del recurso de apelación interpuesto. Hace la correspondiente reserva del caso federal.
IV. El recurso no merece estima.
1. La presente causa, hoy residenciada ante esta Alzada, da cuenta de los siguientes antecedentes, de singular importancia para la correcta elucidación del conflicto:
(a) Sus orígenes se remontan hacia principios del año 2005 (31-01-05), fecha en la que el Sr. Claudio Rodolfo Scorolli, agente de policía perteneciente al “Agrupamiento Servicios” (Escalafón Técnico) del decreto ley 9.550/80 (antigua Ley Orgánica del personal de la Policía de la Provincia de Buenos Aires –derogada por decreto 1.766/05-) solicitó a la autoridad administrativa competente, su inclusión en el nuevo escalafón creado por la ley 13.201/04 (Ley del personal de las Policías de la Provincia de Buenos Aires), a tenor de lo prescripto -precisamente- por el art. 63 de esta última norma (cfr. fs. 3).
(b) No obstante las razones y antecedentes invocados, el señor Ministro de Seguridad provincial desestimó el reclamo intentado (Resolución N° 2.152 del 7-11-2006; cfr. fs. 28) al advertir que el postulante –quien al momento de efectivizar la presentación administrativa tenía 41 años de edad- superaba el límite de edad fijado por la Resolución de ese Ministerio N° 137/06 para ser reescalafonado al amparo de la ley 13.201 (vg. 35 o 40 años, según fuera el caso).
(c) Judicializado el conflicto, el magistrado de grado dictó sentencia en las actuaciones, haciendo lugar a la demanda promovida por el agente afectado (cfr. fs. 86/94).
Consideró, en lo sustancial, que el límite etario fijado por aquella norma constituye un exceso reglamentario, al instituir un parámetro de corte objetivo que no fuera tenido en cuenta por el legislador al momento de definir los patrones que -por el contrario- sí deben ser sopesados para decidir una solicitud de reencasillamiento. Por ello, al tratarse –en su parecer- de un recaudo discriminatorio, irrazonable y cercenatorio de los paradigmas actuales que inspiran y orientan al nuevo régimen policial (capacitación y experiencia), declaró –siguiendo la argumentación propuesta por el accionante en el libelo inicial- la inconstitucionalidad del precepto imbricado (art. 1° inc. “b” Res. N° 137/06), su inaplicabilidad a la concreta situación de hecho del actor e invalidó –con ello- el acto de contenido particular impugnado en las actuaciones (Res. N° 2.152/06).
En consecuencia, ordenó a la accionada (Ministerio de Seguridad) que se abstuviera de impedir, en lo futuro, y con sustento en la disposición por él descalificada, la solicitud de reubicación del actor en el cuadro escalafonario creado por la ley 13.201.
(d) La accionada, quien se agravia del pronunciamiento, suscita la intervención de esta Alzada mediante recurso de apelación interpuesto y fundado a fs. 97/105. Pregona, en esencia, la validez constitucional del reglamento impugnado, al entender que la limitación de edad por él impuesta constituye una reglamentación razonable -y por lo tanto no discriminatoria- del art. 63 de la ley 13.201. Con ello, más otras argumentaciones de tenor complementario, defiende la estrategia procesal otrora asumida en su libelo de responde y solicita, en consecuencia, la revocación del fallo impugnado.
2. Con claridad se percibe, tras la reseña, que no ha sido materia de discusión la condición estatutaria que detentaba el accionante al momento de entablar su reclamo por ante el Ministerio de Seguridad provincial.
El grado de Teniente Primero (Agrupamiento “Servicios” – Escalafón Técnico), alcanzado durante la vigencia del decreto ley 9.550/80, subsume su situación particular en el presupuesto de hecho contemplado por el art. 63 de la ley 13.201, cuerpo normativo que –a partir de su sanción- rige los destinos del personal -con estado policial- de las “Policías de la Provincia de Buenos Aires” (conf. arts. 1° y 2° ley citada). Tal fue, precisamente, el precepto legal que el Sr. Claudio Rodolfo Scorolli invocara para fundar su solicitud de reubicación escalafonaria en la instancia administrativa preliminar (fs. 3, presentación de fecha 31/01/2005).
3. La norma en cuestión dispone que: “El personal que al momento de entrar en vigencia esta Ley, revistiere en el agrupamiento comando, o en el agrupamiento Servicios en el escalafón Técnico del Decreto Ley 9550/80 y su Decreto reglamentario podrá ser incorporado en el nuevo escalafón en la medida que sus conocimientos y experiencia debidamente acreditados y evaluados así lo justifiquen. La asignación del grado y nivel en el nuevo escalafón dependerá de los conocimientos y experiencia que demuestre el agente de las evaluaciones que al efecto practicará el Ministerio de Seguridad. La decisión relativa a la reubicación será adoptada por el Ministerio de Seguridad” (resaltado y subrayado agregado).
Bien podrá advertirse que el precepto transcripto confiere al órgano encargado de resolver un pedimento de esta naturaleza, un cierto margen de arbitrio o discrecionalidad (argto. doct. S.C.B.A. causa B. 58.784 “G.,R.”, sent. del 4-VI-2008); mas dicha libertad de apreciación no es absoluta, sino que hállase condicionada –o mejor dicho reglada- por una serie de factores o criterios predeterminados de evaluación que, afincados en el seno de la misma norma, demandan de aquella autoridad un ejercicio valorativo concreto que no desoiga, ni menos aún excluya, los propósitos medulares en los que ella se inspira y asienta (vgr. conocimientos y experiencia debidamente acreditados –en rigor, idoneidad del agente policial; art. 16 Const. Nacional-) y que, por consiguiente, constituyen el parámetro rector a tener en cuenta para resolver la situación estatutaria de quien pretenda ser reubicado en los términos de la ley 13.201.
Se trata, en esencia, de una verdadera evaluación, concepto que obviamente supone dar cuenta de un proceso intelectivo y valorativo que justifique, acabadamente, aquello que es decidido o propuesto. Forzoso será concluir, entonces, que semejante determinación debe hallarse fundada, bien que en los antecedentes probados del caso, mas no pudiendo desvincularse del campo potestativo de actuación que, para este tipo de supuestos, fue atribuido a la autoridad administrativa por la norma jurídica reseñada (arg. arts. 63, 66 y ccdts. de la ley 13.201; arg. art. 19 Const. Nac.; argto. S.C.B.A. causa B. 62.241 “Zarlenga”, sent. del 27-XII-2002, del voto del doctor Soria).
Tal es, en síntesis, el iter o sendero lógico por el que debe transitar, necesariamente, quien ejerza la competencia para dirimir un pedido de reubicación como el que intentara, antaño, el sujeto promotor de estos obrados. Con ello, quedará satisfecho -a priori- el recaudo de motivación, obligación que, a más de comportar una exigencia inherente a la racionalidad de la decisión, así como a la legalidad del actuar administrativo (arg. art. 108 dec. ley 7647/70) y ser, también, derivación necesaria del principio republicano de gobierno (argto. art. 1 Const. Nac.; art. 1 Const. Pcial.) es postulada con alcance universal por el moderno derecho público (cfr. C.S.J.N. Fallos 315:2771, 2930; 319:1379; 320:1956, 2590; 321:174; 322:3066; 324:1860; cfr. S.C.B.A., voto del ministro Soria en la causa B.62.241 “Zarlenga”, supra citada).
4. Fijado el correcto alcance que cabe asignar al art. 63 de la ley 13.201, y a la luz de los lineamientos trazados, me avoco al estudio de su normativa reglamentaria (vg. Res. N° 137/06), aspecto central de la litis donde se ha radicado, esencialmente, la disputa de las partes.
(a) Con el mencionado propósito recuerdo, en primer lugar, que el Decreto N° 3.326/04 (reglamentario de la ley 13.201) facultó al Ministro de Seguridad provincial a dictar las normas complementarias y el procedimiento necesario con el fin de operar, en los términos del art. 63 ley 13.201, la reubicación del personal comprendido en el hoy derogado régimen del dec. ley 9.550/80.
En tal contexto, la superioridad policial emitió el ordenamiento de alcance general impugnado en las actuaciones (Res. N° 137 del 17-02-2006). El precepto instituye, en lo que interesa a este recurso, un límite de edad de cuarenta (40) años, condición necesaria que deben reunir aquellos agentes que aspiren o deseen ingresar al reescalafonamiento previsto por la ley 13.201 (art. 1° inc. “b”). Se mencionó, como fundamento del criterio adoptado, la conveniencia de fijar pautas objetivas que califiquen o definan las aptitudes para el desempeño de la tarea con estado policial; en pos de ello, y según allí se indicó, sería menester tomar como base “una edad de ingreso razonable”.
(b) En materia de empleo público, la Corte Suprema de Justicia Americana ha reconocido a la Administración significativa mayor flexibilidad para reglamentar la relación que la vincula con sus agentes, en comparación con la que le garantiza –en términos constitucionales- al Estado ejerciendo su poder regulador sobre el resto de los ciudadanos en base a su poder soberano. En tal contexto –y a fines de examinar potenciales afectaciones de derechos constitucionales de los agentes públicos por conductas de la Administración empleadora- ha sentado dos principios. De un lado, ha reconocido que los empleados públicos no ven disminuidos sus derechos constitucionales por el solo hecho de someterse voluntariamente a la relación de sujeción especial, aunque postula que tales derechos deben ser balanceados a la luz de las realidades en que se desenvuelve el contexto administrativo. Del otro, ha propugnado que al practicarse tal balance, los tribunales deben considerar si el derecho del empleado reclamado importa un cuestionamiento constitucional relevante o si tal derecho puede soportar más fácilmente una restricción producto de los requerimientos de organización del Estado como empleador (cfr. Engquist v. Oregon Department of Agriculture, sent. de 9-06-2008).
Bajo tales parámetros y en lo específicamente referido al derecho de igualdad ante la ley la Corte Americana ha exigido que la Administración provea argumentos racionales cuando se aparte de un claro estándar, fácilmente valorable, que potencialmente pueda levantar suspicacias de discriminación o arbitraria clasificación (cfr. Village of Willowbrook v. Olech, 528 U.S. 562).
Y al pasar por tal tamiz el presente caso, juzgo al igual que el a quo, que el recaudo etario fijado en la Resolución N° 137/06 que diera motivo al rechazo del pedido de reescalafonamiento del actor, no cuenta con el suficiente desagregado motivacional exigible para este tipo de regulación, importa un excesivo ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Ministro de Seguridad Provincial por imperio de lo normado por el art. 225 del Dec. 3.326/04, y colisiona con la garantía constitucional de igualdad al generar distinciones injustificables desde la perspectiva de la organización del servicio policial.
Tales defectos invalidantes anidan no sólo en el hecho de haber introducido una pauta no contemplada ab initio y de manera expresa por el legislador (vg. edad del agente; argto. doct. C.S.J.N. Fallos 325:645), sino, también por haberla erigido como condición necesaria, indispensable y excluyente para definir una solicitud de reubicación en los términos de la ley 13.201 por fuera de los claros estándares fijados en la norma. Con ello, se han soslayado los designios superiores que dimanan de aquella regla de derecho que le ha servido de base y sustento (art. 63 ley 13.201) la que, valga recordar, demanda una labor apreciativa concreta que considere -por sobre cualquier otro parámetro de corte objetivo- los conocimientos y la experiencia del sujeto interesado.
Y tal conclusión se impone, por cuanto hace a la propia esencia de toda reglamentación que ella no resulte inconciliable con los preceptos legales que reglamenta, ya que el órgano dotado de dicha potestad se encuentra habilitado para establecer condiciones, requisitos, limitaciones o distinciones que –en todos los casos- respeten el espíritu de la norma, sirvan razonablemente a su finalidad, y no rebasen el ámbito en que la interpretación es opinable y posible la solución entre varias alternativas (cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 324: 3345; 327:5002, entre otros).
Por ello, si bien no cabría desautorizar –en principio- el establecimiento de pautas etarias por vía de reglamentación como uno de los tantos elementos a sopesar para evaluar las condiciones de un numerario estatal, sí corresponderá objetar su validez cuando, como en el presente caso, no sólo se han sobrepasado los expresos parámetros adoptados en claros términos por el legislador, sino que, al mismo tiempo, se ha levantado un nuevo, único, diverso e inflexible valladar por el órgano reglamentario que desoye lo que, sin ambigüedad, fue la voluntad legislativa. Ninguna deferencia cabe en tales casos tener para con el criterio del órgano que emitió la reglamentación (arg. doct. Corte Suprema de Justicia de EE.UU. in re Gonzales v. Oregon, sent. de 5-10-2005; a contrario in re United States v. Eurodif, sent. de 26-01-2009).
Y desde tal plataforma, no dejo de observar que nuestro Supremo Tribunal Provincial ha descalificado fuertemente aquellos regímenes normativos que, en materia de empleo público, imponen limitaciones a la carrara administrativa basadas –exclusivamente- en la edad de las personas. Con buen atino allí se ha dicho que este tipo de restricciones, las que –al establecer una suerte de presunción iuris et de iure- ni siquiera pueden ser vencidas con la acreditación de la aptitud y la idoneidad para el cargo, constituyen una distinción de trato irrazonable, ofensiva a la dignidad humana y contraria, por ende, al principio constitucional de igualdad ante la ley (argto. art. 11 Const. Pcial.; art. 16 Const. Nac.; cfr. doct. S.C.B.A. causas Ac. 79.940, “Briceño”, sent. del 19-II-2002; B. 65.728, "Zunino”, sent. del 11-IV-2007).
Bien es cierto que se trata de doctrina legal acuñada a la luz de un régimen legal distinto al aquí analizado (vg. régimen docente; art. 57 inc. “e” ley 10.579), mas dicha circunstancia no constituye un obstáculo que impida su aplicación al presente caso, desde que –en definitiva- dichos precedentes no trasuntan más que la posición actual y vigente de la Casación Provincial, respecto de la interpretación, alcance y sentido que cabe asignar a los derechos constitucionales reconocidos, en materias que –en substancia y más allá de sus diferencias- resultan claramente afines (vg. empleo público).
Así, mal podrían prosperar las alegaciones del recurrente, en cuanto sostiene que el límite de edad establecido en la resolución N° 137/06 obedece a las características propias de la actividad policial, la cual, según su parecer, difiere claramente de aquella que es cumplida en el ámbito docente. De un lado y como vengo sosteniendo, pues el sólo hecho de alcanzar la edad de cuarenta (40) años no revela per se la ausencia de condiciones para cumplir la función acometida –máxime cuando ni la Resolución 137/06 ni el recurrente aportan razones plausibles que pudieran contrarrestar el criterio aquí postulado-; del otro, porque si lo que en definitiva se pretende es impedir el ejercicio de la actividad policial por quienes carezcan de condiciones o aptitudes para ello, esa finalidad está suficientemente resguardada por el ya mentado art. 63 de la ley 13.201, cuyo propósito superior ya ha sido analizado en los parágrafos precedentes (arg. doct. C.S.J.N. Fallos 325:2968; doct. S.C.B.A. causa I. 3.185 “Gargaglione”, sent. del 09-IV-2008).
Con todo, y como corolario de lo expuesto, he de concluir -en la misma senda del entonces sentenciante de grado- manteniendo la declaración de inconstitucionalidad del art. 1 inc. b) de la Resolución N° 137/06 y la declaración de nulidad del acto administrativo que denegó al actor su solicitud de reubicación escalafonaria (Res. 2.152/06, fs. 28) que se sustentó exclusivamente en el incumplimiento del requisito de edad impuesto por la mentada Res. N° 137/06.
V. Si lo expuesto es compartido, habré de proponer al Acuerdo el rechazo del recurso de apelación deducido por la parte accionada y la confirmación del pronunciamiento de la instancia.
Con el alcance señalado voto, en consecuencia, por la negativa.
La señora juez doctora Sardo, por idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Riccitelli, vota a la cuestión planteada por la negativa.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de Mar del Plata, dicta la siguiente:
1. Rechazar el recurso de apelación deducido a fs. 97/105 por la accionada y confirmar el pronunciamiento de grado (arg. art. 63 ley 13.201; arts. 16, 28 Const. Nac.; 11 Const. Pcial. y doct. legal citada).
2. Distribuir las costas de esta alzada en el orden causado (art. 51 inc. 1° del C.P.C.A.).
3. Por las actuaciones correspondientes a la segunda instancia, estése a la regulación de honorarios que por separado se efectúa (arg. art. 34 inc. 5° del C.P.C.C.; art. 77 del C.P.C.A.).
Regístrese. Notifíquese. Oportunamente devuélvanse las actuaciones al juzgado de origen. Fdo: Dres. Elio Horacio Riccitelli – Adriana M. Sardo – María Gabriela Ruffa, Secretaria