Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 19/10/2004
Partes: Cavallo, Domingo F.
Publicado: SJA 24/8/2005.
PODER EJECUTIVO - Ministro nacional - Inmunidad de opinión - Informe
ante la Cámara de Diputados - Calumnias e injurias
________________________________________
Comentario de:
- Morello, Augusto M. - Loñ, Félix A., La inmunidad de opinión
de los ministros. Finalidad y alcance, Ver Texto Completo
DICTAMEN DEL PROCURADOR FISCAL DE LA NACIÓN.- Considerando: Contra la
decisión de la Cámara Nacional de Casación Penal (fs. 644/656)
que hizo lugar a la excepción de falta de acción y, en consecuencia,
sobreseyó a Domingo F. Cavallo por los delitos de calumnias e injurias
la querella interpuso recurso extraordinario (fs. 658/671), que fue concedido
a fs. 678/679.
I. Se agravia el recurrente de que la extensión otorgada por la alzada
al art. 68 Ver Texto CN. (1) resultaría lesiva del principio de igualdad,
al concederse privilegios a personas no específicamente contempladas
en él. En este sentido, impugna la interpretación de la sentencia
por cuanto considera que no resulta posible este análisis cuando la norma
claramente delimita su ámbito de aplicación. Por otro lado, alega
que la sentencia en crisis es impugnable en base a la doctrina de la arbitrariedad,
toda vez que sólo se habría arribado a una mayoría puramente
formal sobre las cuestiones decididas. Así, destaca que no existiría
acuerdo sobre el presupuesto normativo que originara la presentación
del imputado ante el Congreso: en uno de los votos se consideró que resultaba
aplicable el art. 106 Ver Texto CN. y en el otro, si bien se resaltó
que los fundamentos serían iguales en ambos supuestos, lo consideró
incluido dentro del art. 71 Ver Texto .
II. A mi juicio, el recurso extraordinario es admisible dado que la impugnación
se dirige contra una sentencia definitiva, dictada por el superior tribunal
de la causa, y existe cuestión federal suficiente, en tanto el agravio
se vincula con la interpretación que debe otorgarse a cláusulas
constitucionales. El thema decidendum se centra en determinar si la inmunidad
de opinión de la que gozan los legisladores resulta extensible a los
ministros del Poder Ejecutivo en las ocasiones en que se presentan ante el Congreso
motu proprio (art. 106 Ver Texto ), o ante la convocatoria de alguna de las
Cámaras (art. 71 Ver Texto ). Para tratar la cuestión resulta
insoslayable tener como referencia el voto en disidencia del Dr. Carlos S. Fayt
en Fallos 321:2617 Ver Texto (2) y, por otro lado, los principios sentados por
la Corte en los precedentes relativos a las inmunidades parlamentarias, antecedentes
que permiten una exégesis que, a mi juicio, resguarda adecuadamente los
fines que inspiran el texto constitucional en análisis.
III. Si bien es cierto que la interpretación semántica de los
términos de la norma -que la querella, alegando la univocidad de su redacción,
postula como único método interpretativo en el caso- debe tenerse
en consideración en la tarea exegética, no resulta prudente detenerse
sólo en ella cuando esta perspectiva podría menoscabar el funcionamiento
de las instituciones del Estado en la consecución del bien común.
Así, se ha dicho que las normas correctamente redactadas con acuerdo
a la gramática, la semántica y la lógica pueden, de todas
formas, resultar oscuras frente a la compleja realidad de la conducta regulada
(Borda, Guillermo A., "Tratado de Derecho Civil. Parte general" t.
I , 1996, Ed. Perrot, p. 203, con cita de Linares) y que la misión judicial
no se agota con la remisión a la letra de la ley, toda vez que los jueces,
en cuanto servidores del derecho para la realización de la justicia,
no pueden prescindir de la ratio legis ni del espíritu de la norma (Fallos
302:1284 Ver Texto ). Principios que, por otro lado, se reafirman en ocasiones
en las que se impone la elucidación del contenido de normas constitucionales,
donde no debe obviarse la inteligencia otorgada por la Corte en sus precedentes,
por cuanto es ella el intérprete final de la Constitución Nacional.
Precisamente, a mi modo de ver, ésta es una de ellas. Y en tal sentido,
tiene dicho el tribunal que resulta fundamental en la interpretación
constitucional su estudio como un conjunto armónico, dentro del cual
cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido
de las demás (Fallos 167:121 Ver Texto [3]; 190:571 Ver Texto [4]; 194:371
Ver Texto [5]; 240:311 Ver Texto [6]; 296:432 Ver Texto ; 320:74 Ver Texto [7]),
de manera que sus limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los
poderes atribuidos al Estado a efectos del cumplimiento de sus fines del modo
más beneficioso para la comunidad (Fallos 277:147 Ver Texto [8]; 315:952
[9]). En síntesis, una interpretación circunscripta únicamente
al texto de la disposición cuestionada resulta, por lo menos, incompleta.
Y si bien, como invoca la querella, "cada palabra de la Constitución
debe tener fuerza y su significado propio, no debiendo suponerse que ella ha
sido inútilmente usada o agregada" (Fallos 95:334), la coherencia
de cada uno de sus términos adquiere razonabilidad en el marco en el
que se encuentra inserta -la Constitución Nacional- y en la consecución
de los fines que a ésta competen.
IV. Desde este punto de vista, no cabe inadvertir que el tribunal tiene establecido
desde antiguo que las inmunidades parlamentarias no contemplan a las personas,
sino que son una garantía al libre ejercicio de la función legislativa
para mantener la integridad de los poderes del Estado (Fallos 169:76 Ver Texto
; 217:122 Ver Texto ; 248:462 Ver Texto ; 252:184 Ver Texto ), pues no otorgan
beneficios a individuos concretos sino en la medida en que éstos han
sido designados para proveer a la República las leyes que han de regirla.
De tal forma que la llamada "inmunidad de opinión" se erige
como el privilegio que actúa más directamente y con mayor efectividad
en la obtención de aquellos fines. Sucintamente, pero con todo énfasis,
en el "Proyecto..." (cap. XXXVII) Alberdi así describe el instituto:
"El orador es inviolable, la tribuna es libre; ninguno de los miembros
del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por
las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador"
("Bases...", parte 2ª, sección 1ª, capítulo
primero, art. 41 Ver Texto , 1974, Ed. Plus Ultra). Por ello, mientras que los
de arresto y de proceso encuentran sus límites (arts. 69 Ver Texto y
70 Ver Texto , respectivamente), la irresponsabilidad por las expresiones vertidas
en el ámbito parlamentario es prácticamente absoluta (doct. de
Fallos 234:250 Ver Texto ) y las personas que ampara no pueden ser molestadas
por ninguna vía. Disposición que está destinada a garantizar
la independencia funcional de las Cámaras legislativas, de modo tal que
lo que se afirme en las discusiones previas, quedando al margen de toda persecución
ulterior, permita que la tarea de alcanzar la ley que mejor responda a los intereses
de la Nación cuente con la más alta expresión de protección
(de la disidencia del Dr. Carlos S. Fayt en Fallos 321:2617 Ver Texto , consid.
24). Y puesto que "...esta inmunidad debe interpretarse en el sentido más
amplio y absoluto; porque si hubiera un medio de violarla impunemente, él
se emplearía con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad
de los legisladores, dejando burlado su privilegio, y frustrada la Constitución
en una de sus más sustanciales disposiciones", como ya sostuvo en
1863 la primera conformación del tribunal en la causa suscitada a raíz
de los dichos del senador Martín Piñero (Fallos 1:297), comprender
en esta prerrogativa a casos como el presente busca resguardar la independencia
de los mismos legisladores, surgiendo la irresponsabilidad de los ministros
como una consecuencia accidental, aunque no por ello menos necesaria. Porque
si se impide que los ministros del Poder Ejecutivo puedan exponer libremente
circunstancias que conocen por el ejercicio de su función -aun cuando
ellas carezcan de respaldo probatorio suficiente para hacerlas valer en un proceso
judicial- y que pueden influir en la formación y sanción de las
leyes, subrepticiamente se estaría introduciendo un modo de coartarles
a los legisladores la amplitud de debate, que, precisamente, es lo que la previsión
constitucional intenta proteger.
V. Así interpretada la garantía, resulta indiferente determinar
si el ministro concurrió a la sesión del Congreso por voluntad
propia o a raíz de una convocatoria de los legisladores. En ambos supuestos
gozaría de la inmunidad (González, Joaquín V., "Manual
de la Constitución argentina", 1959, Estrada Editores, p. 64). Por
lo cual el agravio intentado por el recurrente en cuanto considera que la sentencia
de la Cámara de Casación habría llegado a una mayoría
aparente, habida cuenta de que los votos se habrían sustentado en dos
disposiciones constitucionales distintas, deviene insustancial. Sin perjuicio
de ello, considero que la cuestión ha sido adecuadamente dilucidada en
los consids. 17 a 21 de la disidencia en Fallos 321:2617 Ver Texto . Afirma
además la querella que de concederse a los ministros este privilegio,
se les estaría otorgando una "irreprimibilidad absoluta de su conducta",
teniendo en cuenta que al no pertenecer a los cuerpos legislativos, no resultaría
posible aplicarles las sanciones disciplinarias que el texto constitucional
prevé para los legisladores que en el ejercicio de sus funciones incurrieran
en desórdenes o inconductas (art. 66 Ver Texto CN.). Pero, de adverso,
a mi juicio, resulta evidente que el ministro se encuentra en una situación
análoga a la de los legisladores. Por un lado, la Cámara de Diputados
puede promover en su contra el procedimiento de juicio político (art.
53 Ver Texto ), y, además, puede ser removido por el presidente de la
Nación, quien ni siquiera debe invocar los motivos de su decisión
(art. 99 Ver Texto inc. 7).
VI. La sentencia de la Cámara Nacional de Casación Penal, alega
el recurrente, vulneraría la garantía de igualdad ante la ley,
por cuanto mediante un indebido voluntarismo judicial se estaría extendiendo
un privilegio a personas no contempladas expresamente por la norma invocada.
Sobre este aspecto, es doctrina del tribunal que la garantía que consagra
el art. 16 Ver Texto CN. consiste en aplicar la ley a todos los casos, según
sus diferencias constitutivas, de tal suerte que no es la igualdad absoluta
o rígida la que se aplica, sino la igualdad para todos los casos idénticos,
que importa la prohibición de establecer excepciones que excluyan a unos
de lo que se concede a otros en las mismas circunstancias (Fallos 321:92 Ver
Texto ).
En consecuencia, el mero hecho de que exista una distinción o discriminación
no basta por sí solo para declarar que una disposición viola esta
garantía, sino que es indispensable, además, que las diferentes
repercusiones de la norma se basen en una diferencia irrazonable o arbitraria
(Fallos 315:1594 Ver Texto [10]). Ahora bien, en base a estos principios, no
parece una "diferencia irrazonable" admitir que los ministros del
Poder Ejecutivo, cuando concurren a las Cámaras legislativas, puedan
gozar de este privilegio teniendo en cuenta que éstos, por definición
constitucional, participan en la formación de las leyes (art. 99 Ver
Texto inc. 3). Es precisamente esta nota, su carácter de colegislador,
una de las "objetivas razones" (doct. de Fallos 318:2611 Ver Texto
[11]) que, por un lado, permiten -en este aspecto- equiparar a los miembros
del Congreso con los ministros del Poder Ejecutivo y, por contraposición,
constatar esta "desigualdad de condiciones" que justifica otorgarles,
por sobre quienes no desempeñan estas funciones, un privilegio de estas
características.
Parece afirmar el recurrente que el fundamento de esta inmunidad tiene su base
en el origen electivo de los cargos de quienes los ostentan, en tanto que ellos
"representan al pueblo" (fs. 669). Por el contrario, V.E. ha sustentado
su legitimidad en "razones de orden público, relacionadas con la
marcha regular del gobierno creado por la Ley Fundamental" (Fallos 317:365
Ver Texto y 319:1699 Ver Texto ). Precisamente estos precedentes, en los que
se había puesto en tela de juicio la inmunidad de los magistrados, corroboran
la impertinencia de este agravio, por cuanto, como es evidente, las inmunidades
de los jueces tampoco están basadas en la elección o la representatividad
popular.
No escapa al suscripto -sin abrir juicio sobre este caso en particular- que
admitir este privilegio encierra el peligro de que, por su uso irresponsable,
puedan verse afectados los derechos de los individuos. Pero las garantías
individuales no son valores absolutos y deben ceder "...por las justas
exigencias del bien común en una sociedad democrática" (art.
32 Ver Texto inc. 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos [12]).
Y es precisamente este bien común, fin último de la comunidad
política, el que da sentido a la existencia de los poderes del Estado,
quienes con estas miras pueden limitar el ejercicio de las garantías
individuales conforme a las "leyes que reglamentan su ejercicio" (art.
14 Ver Texto ).
VII. Por lo expuesto, a mi juicio, corresponde rechazar el recurso interpuesto
y confirmar la sentencia en todo cuanto fuera materia de apelación.-
Luis S. González Warcalde.
Buenos Aires, octubre 19 de 2004.- Considerando: 1) Que contra la decisión
de la sala 4ª de la Cámara Nacional de Casación Penal (fs.
644/656) que hizo lugar a la falta de jurisdicción y a la excepción
de falta de acción planteada por la defensa de Domingo F. Cavallo, revocando
la resolución dictada por la sala 1ª de la Cámara de Apelaciones
en lo Criminal y Correccional Federal y dejando firme la decisión de
la juez de primera instancia que sobreseyó al imputado por los delitos
de calumnias e injurias, la querella dedujo recurso extraordinario (fs. 658/671),
que fue concedido a fs. 678/679.
2) Que para así decidir el recurrente sostuvo que la extensión
otorgada por la alzada a la inmunidad de opinión prevista en el art.
68 Ver Texto CN. resultaría lesiva al principio de igualdad ante la ley,
en tanto se está aplicando dicha inmunidad a favor de un sujeto que no
se encuentra comprendido en el ámbito de esa norma constitucional. Por
otro lado, y con fundamento en que la sentencia impugnada sólo se habría
logrado con una mayoría puramente formal, pues no existe acuerdo sobre
el presupuesto normativo -arts. 71 Ver Texto y 106 Ver Texto - bajo el cual
se produjo la comparecencia del querellado al Congreso de la Nación,
alega que el pronunciamiento en crisis es impugnable sobre la base de la doctrina
de la arbitrariedad.
3) Que los agravios del recurrente suscitan cuestión federal para su
examen por la vía intentada, pues ponen en tela de juicio la inteligencia
que cabe atribuir a determinadas cláusulas de la Constitución
Nacional y la decisión del tribunal superior de la causa ha sido contraria
a la validez del derecho invocado por los recurrentes con base directa e inmediata
en dichas normas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 [13]).
4) Que según consta en autos, los Sres. Ángel N. Pozzoli y Héctor
F. Colella, en sus respectivas condiciones de presidente y vicepresidente del
directorio de Sociedad Anónima Organización Coordinadora Argentina
(OCA.), promovieron querella por calumnias e injurias contra Domingo F. Cavallo
por los dichos que habrían tenido lugar en el recinto de la Cámara
de Diputados de la Nación, en la sesión ordinaria de los días
23 y 24/8/1995, cuando el querellado, por ese entonces ministro de Economía
Obras y Servicios Públicos de la Nación, compareció en
esa condición a informar sobre distintos aspectos vinculados con el régimen
de correos y telégrafos de la Nación.
5) Que la cuestión que debe decidir esta Corte, tal como ha sido invocado
el agravio planteado por el recurrente, presenta dos aspectos fundamentales
para su examen: la institución ministerial, su naturaleza y funciones,
lo cual nos remite a considerar si en el sub examine las expresiones efectuadas
por un ministro del Poder Ejecutivo en el marco de un debate parlamentario en
la Cámara de Diputados de la Nación encuentra amparo en la inmunidad
de opinión prevista en el art. constitucional 68 Ver Texto , ya que los
querellantes sostienen que la protección del discurso de los ministros
no se encuentra contemplada en nuestro sistema institucional con idéntico
alcance a la protección conferida a los legisladores federales (ver.
fs. 665/668 vta.), para luego, de ser superada afirmativamente tal hipótesis,
determinar el alcance de la protección de dicha garantía respecto
de las declaraciones de marras y su contexto fáctico.
6) Que, con esta comprensión, entonces, es menester introducirnos en
la cuestión mediante el estudio, desde los fundamentos constitucionales
que hacen a la organización jurídico-política del Estado,
de la naturaleza y funciones propias de la institución ministerial. Cabe
recordar sobre el punto que la figura ahora en análisis no se encuentra
prevista en la Constitución de Filadelfia, modelo directo en muchas de
sus partes de nuestra Ley Fundamental, de la cual definimos, entre otras cosas,
la estructura básica de nuestro Poder Ejecutivo (art. II se. 1° y
87, respectivamente), pues la Constitución argentina diseña la
institución ministerial en sus arts. 100 y ss., apartándose de
aquella fuente y tomando como referente, a través del proyecto de Constitución
de Juan B. Alberdi (arts. 87-92), una Constitución que respondía
directamente al modelo parlamentario (arts. 222/230 Constitución política
de la monarquía española de 1812).
7) Que la Constitución argentina dispone en el art. 100 Ver Texto que
los ministros tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación,
frase que, en debida conexión con lo dispuesto en el art. 103 Ver Texto
, tiene una significación amplia respecto de las facultades y funciones
atribuidas constitucionalmente a dichos agentes, de modo tal que no obstante
estén impedidos de todo acto resolutivo, a excepción de lo concerniente
al régimen económico y administrativo de sus departamentos, éstos
son los responsables en una primera instancia de la evaluación, el análisis
y la consecuente gestión de los diversos asuntos de la Administración
Pública, siendo debidamente responsables de los actos que legalizan y
solidariamente de los que acuerdan entre ellos (art. 102 Ver Texto ).
8) Que de acuerdo con esta aproximación funcional, podemos afirmar que
los ministros del Poder Ejecutivo son, en términos institucionales, mucho
más que meros agentes de la Administración Pública o simples
fedatarios de los actos del presidente por medio de su firma.
9) Que a la luz de lo citado corresponde, entonces, considerar para resolver
la cuestión si la inmunidad de opinión de los legisladores federales
según lo previsto en el art. 68 Ver Texto CN. se extiende a la institución
ministerial misma, o específicamente a los ministros que comparecen al
Parlamento en los términos dispuestos por los arts. 71 Ver Texto y 106
Ver Texto del texto constitucional.
10) Que los postulados constitucionales contenidos en los aps. 68, 71 y 106
deben ser examinados en primer lugar desde una visión panorámica
del texto formal como una unidad sistemática de distintas normas, correlacionando
y coordinando unas con otras de tal forma que haya congruencia y relación
directa entre ellas, siendo de suma significación considerar, además
de la letra de las normas, la finalidad perseguida y la dinámica de la
realidad (Fallos 312:2192, entre otros), teniendo en miras también el
particular diseño institucional elaborado por la Constitución
Nacional.
11) Que para armonizar con dicho diseño interpretativo debemos, pues,
tomar en consideración los alcances de la inmunidad pretendida valorando
por sobre el texto mismo del art. 68 Ver Texto la pretensión fundamental
de garantizar un sistema de debate y control parlamentario libre, tanto de la
eventual intromisión de los individuos como de las posibles presiones
de otros poderes, pues en esta pretensión se condensan los aspectos medulares
del régimen republicano de gobierno. De este modo, la interpretación
constitucional debe hacerse de manera que sus limitaciones no lleguen a trabar
el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efectos del cumplimiento
de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad (Fallos 318:1967
Ver Texto [14]).
12) Que la inmunidad de las opiniones de los legisladores para el desarrollo
de la función legislativa se revela inmediatamente como necesaria para
el cumplimiento de tales fines; por lo tanto, se debe considerar a dicha inmunidad
en el sentido más amplio y absoluto (Fallos 1:297, consid. 1).
13) Que no obstante lo antes dicho respecto de la citada disposición,
cabe precisar la terminología utilizada distinguiendo, conforme a su
naturaleza, entre la inmunidad e indemnidad de ciertos funcionarios, pues mientras
a través de la primera se impide toda coerción sobre la persona
del legislador sin un previo procedimiento a cargo de la respectiva Cámara,
la segunda, en cambio, opera cuando los actos o ciertos actos de la persona
directamente quedan fuera de la responsabilidad penal (consid. 8 del voto disidente
del juez Fayt en el precedente de Fallos 321:2617 Ver Texto ), o sea que son
atípicos. Estas últimas excepciones sólo pueden ser establecidas
por la Constitución Nacional; así, nuestro máximo texto
legal se ocupa de la indemnidad de las opiniones parlamentarias en el art. 68
Ver Texto . En tal sentido, si bien adherimos a los argumentos de esta Corte
en tanto que las previsiones de la norma citada tienen una elevada significación
institucional, al extremo de que resulta lícito afirmar que integran
el sistema representativo republicano (Fallos 169:76 Ver Texto , consid. 4),
se advierte que la Constitución Nacional otorga, mediante el art. 68
Ver Texto , indemnidad a las opiniones parlamentarias, siendo éstas de
carácter funcional, pues lo que en verdad se halla fuera del alcance
de la ley penal son los actos y no el actor por su calidad de tal, pues aun
cuando el legislador cesare en su mandato sigue amparado por la indemnidad del
acto.
14) Que el art. 71 Ver Texto prescribe una de las tantas relaciones de colaboración
existentes entre el Poder Legislativo y los ministros del Poder Ejecutivo. La
norma dispone que cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala
a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes
que estime convenientes. De este modo el ministro si bien comparece como funcionario
del Poder Ejecutivo, lo hace contribuyendo a una labor específicamente
legislativa.
15) Que, por otro lado, el art. 106 Ver Texto se encuentra directa y complementariamente
relacionado con el art. 71 Ver Texto , pues ambos se refieren a la presencia
de un ministro del Poder Ejecutivo en el recinto del Congreso Federal; la diferencia
estriba en que en el primer supuesto el ministro informa bajo requerimiento,
mientras que en el segundo opera la facultad discrecional de concurrir a las
sesiones del Congreso y tomar parte en sus debates sin derecho a voto. Así,
el ministro tiene la posibilidad de defender ante los legisladores las políticas
públicas que instrumente desde su departamento en orden a lograr, en
caso de ser necesario, un acompañamiento legislativo.
16) Que la importancia de la norma precitada, conforme a la singularidad del
caso de marras, pone en evidencia, en tanto ha dispuesto expresamente como única
limitación que aquéllos no están habilitados a votar en
el marco de las sesiones respectivas, la voluntad del constituyente de equipararlos
respecto de esta participación al legislador. Efectivamente, tal impedimento
se constituye como la única diferencia que el texto constitucional ha
impuesto, en el marco de las funciones previstas en el art. 106 Ver Texto ,
entre un ministro del Poder Ejecutivo y un legislador.
17) Que, en síntesis, el objetivo funcional y complementario que surge
de las conductas previstas en los arts. constitucionales 71 Ver Texto y 106
Ver Texto nos permite afirmar que tales normas se encuentran dirigidas por igual
a fomentar la colaboración y participación de los ministros en
tareas propias del Poder Legislativo. Asimismo, corresponde inferir, por analogía,
que cuando un ministro concurre al recinto del Congreso en sesión parlamentaria,
en el marco de las funciones de información o colaboración previstas
en tales artículos, lo hace con la protección derivada de una
indemnidad implícita, pues resulta inadmisible una interpretación
que obste o limite el ejercicio de funciones otorgadas directamente por el texto
constitucional, ya que no parece posible que la Constitución le haya
impuesto deberes y concedido facultades sin la respectiva protección
de las opiniones que emite cuando hace uso de la facultad prevista en el art.
106 Ver Texto , o cumple con las obligaciones impuestas en el art. 71 Ver Texto
.
18) Que, como consecuencia del criterio funcional expresado, cabe desestimar
la indemnidad de los ministros con sustento en lo dispuesto en el art. 68 Ver
Texto Ley Fundamental como patrón constitucional común a la institución
ministerial y admitir tal garantía exclusivamente en el marco de dos
funciones ministeriales: una, cumpliendo la obligación de informar y
brindar explicaciones al Poder Legislativo de acuerdo con lo dispuesto en el
art. 71 Ver Texto CN.; y otra, de colaboración funcional con aquel poder
mediante el ejercicio discrecional de la facultad de concurrir a las sesiones
del Congreso tomando parte en sus debates sin derecho a voto, conforme a lo
previsto en el art. 106 Ver Texto de nuestra Ley Suprema.
19) Que, por consiguiente, de acuerdo con esta lectura funcional podemos afirmar
que la indemnidad del discurso de los ministros no se deriva del texto literal
del art. 68 Ver Texto , sino de la Constitución Nacional, en tanto unidad
sistemática de distintas normas congruentemente coordinadas unas con
otras y enmarcadas en un específico diseño institucional.
20) Que, finalmente, existen fundamentos constitucionales de orden normativo
y de conveniencia institucional que extienden la garantía de indemnidad
de opinión parlamentaria lo necesario como para proteger a los ministros
del Poder Ejecutivo y asegurar el ejercicio desinhibido de lo dispuesto en los
arts. 71 Ver Texto y 106 Ver Texto CN. argentina.
21) Que sobre la base de la conclusión antecedente, de acuerdo con la
extensión reconocida a la indemnidad de opinión parlamentaria
prevista en el art. 68 Ver Texto CN., el planteo de arbitrariedad efectuado
por el recurrente carece de relación directa con lo decidido.
22) Que corresponde, consecuentemente, precisar el contexto fáctico en
que las declaraciones fueron formuladas por el querellado. Según consta
en autos, Ángel N. Pozzoli y Héctor F. Colella puntualizan que
las opiniones del ministro fueron formuladas en la sesión ordinaria de
los días 23 y 24/8/1995 en el recinto de la Cámara de Diputados
de la Nación, cuando se discutía el régimen de correos
y telégrafos de la Nación y al habérsele expresamente conferido
la palabra.
Por ello, y oído el procurador fiscal, se declara admisible el recurso
extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado. Costas en el orden
causado, en razón de la novedad de la cuestión y de su complejidad.
Notifíquese y devuélvase.- Eugenio R. Zaffaroni.- Elena I. Highton
de Nolasco. Según su voto: Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C.
Maqueda.
VOTO DEL DR. FAYT.- Considerando: Que las cuestiones planteadas en el sub lite
son sustancialmente análogas a las consideradas y resueltas en el precedente
de Fallos 321:2617 Ver Texto , disidencia del juez Fayt, a cuyos fundamentos
y conclusiones cabe remitirse en razón de brevedad. Por ello, de conformidad
con lo dictaminado por el procurador fiscal, se declara procedente el recurso
extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado. Costas en el orden
causado, en razón de la novedad de la cuestión debatida y su complejidad
(art. 68 Ver Texto parte 2ª CPCCN.). Notifíquese y devuélvase.
VOTO DEL DR. BOGGIANO.- Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyos los
fundamentos y conclusiones del dictamen del procurador fiscal, a cuyos términos
se remite en razón de brevedad. Por ello, y de conformidad con el dictamen
del procurador fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma
el pronunciamiento apelado. Costas en el orden causado, en razón de la
novedad de la cuestión y de su complejidad. Notifíquese y devuélvase.
VOTO DEL DR. MAQUEDA.- Considerando: 1) Que la sala 4ª de la Cámara
Nacional de Casación Penal, al revocar la resolución dictada por
la sala 1ª de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional
Federal de la Capital Federal, dejó firme la decisión de la juez
de primera instancia que había hecho lugar a la excepción de falta
de jurisdicción y de falta de acción planteada por la defensa
de Domingo F. Cavallo y, en definitiva -por mayoría-, sobreseyó
al imputado en orden a los hechos por los que fue querellado. Contra esta resolución
el apoderado de los querellantes interpuso el recurso extraordinario de fs.
658/671, que fue concedido a fs. 678/679. El recurrente sostiene que el pronunciamiento
impugnado se asienta en una errónea aplicación a este caso del
art. 68 Ver Texto CN., pues el a quo extendió indebidamente la inmunidad
allí establecida a favor de un sujeto que no se encuentra comprendido
en el ámbito de esa norma constitucional; de tal modo, postuló,
se habría vulnerado la garantía de igualdad ante la ley mediante
un indebido voluntarismo judicial. Por otro lado, y con fundamentos en la doctrina
de la arbitrariedad, sostuvo que la Cámara sólo en apariencia
ha logrado reunir la mayoría necesaria para arribar a una sentencia válida,
pues no existe acuerdo entre los votos de los jueces que integran la mayoría
en cuanto a la norma constitucional -arts. 71 Ver Texto y 106 Ver Texto , respectivamente-
bajo la cual se produjo la comparecencia del querellado al Congreso de la Nación.
2) Que los agravios del recurrente suscitan cuestión federal para su
examen por la vía intentada, pues ponen en tela de juicio la inteligencia
que cabe atribuir a determinadas cláusulas de la Constitución
Nacional y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria
a la validez del derecho invocado por los recurrentes con base directa e inmediata
en dichas normas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48).
3) Que según consta en autos, Ángel N. Pozzoli y Héctor
F. Colella -en sus respectivas condiciones de presidente y vicepresidente del
directorio de Sociedad Anónima Organización Coordinadora Argentina
(OCA.)- promovieron querella contra Domingo F. Cavallo por el delito de calumnias
e injurias, que habría tenido lugar en la sesión ordinaria de
los días 23 y 24/8/1995 en el recinto de la Cámara de Diputados
de la Nación cuando el querellado compareció a informar, en su
calidad de ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos de
la Nación, sobre distintos aspectos vinculados con el tratamiento del
proyecto de la Ley de Correos.
4) Que, tal como ha sido planteado el agravio invocado por el recurrente, la
cuestión remite a examinar si en el sub examine las expresiones efectuadas
por un ministro del Poder Ejecutivo en el marco de un debate parlamentario en
la Cámara de Diputados de la Nación encuentran amparo en la inmunidad
de opinión prevista en el art. 68 Ver Texto CN.
5) Que a tal fin resulta necesario precisar el contexto fáctico en que
tales declaraciones fueron formuladas por el querellado. En efecto, los demandantes
puntualizan que las opiniones aludidas en la demanda surgieron cuando se discutía
el régimen de correos y telégrafos de la Nación y al habérsele
conferido la palabra al ministro de Economía, que había concurrido
a la sesión parlamentaria. De lo expresado resulta claro que la consideración
del art. 68 Ver Texto Ley Fundamental debe efectuarse a la luz de la particular
intervención que se da a los ministros del Poder Ejecutivo en el debate
parlamentario y en especial en el presente caso en lo que se refiere a la determinación
del alcance de la protección de las manifestaciones vertidas por los
ministros del Poder Ejecutivo en el desempeño de sus cargos en cuestiones
relativas a materias que se encontraban sujetas al debate, examen y control
del Poder Legislativo.
6) Que, con esta comprensión, es menester considerar para resolver la
cuestión los fundamentales principios que hacen a la exégesis
constitucional. En este sentido, cabe recordar la doctrina del tribunal según
la cual ninguna de las normas de la Ley Fundamental de la Nación puede
ser interpretada en forma aislada, desconectándola del todo que la compone,
y que la interpretación debe hacerse, al contrario, integrando las normas
en la unidad sistemática de la Constitución, comparándolas,
coordinándolas y armonizándolas de tal forma que haya congruencia
y relación directa entre ellas (Fallos 312:2192, disidencia del juez
Petracchi, consid. 5, y 320:2701 Ver Texto , entre otros). Además, la
obra genuina de los intérpretes, y en particular de los jueces, es permitir
el avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y
no de contradicción, consagrando la inteligencia que mejor asegure los
grandes objetivos para los que fue dictada la Constitución Nacional.
Es necesario subrayar que la Constitución Nacional y el ordenamiento
jurídico del que es base normativa deben ser examinados como un todo
coherente y armónico, en el cual cada precepto recibe y confiere su inteligencia
de y para los demás. De tal modo, ninguno puede ser estudiado aisladamente
sino en función del conjunto normativo, es decir, como partes de una
estructura sistemática considerada en su totalidad. Esta interpretación
debe tener en cuenta, además de la letra, la finalidad perseguida y la
dinámica de la realidad (Fallos 320:875 Ver Texto ). Con arreglo a estos
postulados, la interpretación constitucional debe hacerse de manera que
sus limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos
al Estado a efectos del cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso
para la comunidad (Fallos 315:992; 318:1967 Ver Texto ).
7) Que a la luz de los principios citados corresponde, en primer lugar, precisar
el alcance de la inmunidad de opinión de los legisladores federales según
lo dispuesto por el art. 68 Ver Texto CN., ya que los querellantes plantean
que la protección del discurso de los ministros no se encuentra amparada
en nuestro sistema institucional con idéntico alcance a la protección
conferida a los senadores y a los diputados de la Nación (ver fs. 665/668
vta.).
8) Que como he señalado en el voto de la causa C.1526 XXXVI, "Cossio,
Ricardo J. v. Viqueira, Horacio", de fecha 17/2/2004, el examen acerca
de los dichos de los parlamentarios en nuestro sistema constitucional debe ser
efectuado teniendo en miras el desempeño del mandato del legislador o
el ejercicio de sus funciones y no el lugar en que sus opiniones hayan sido
emitidas. Dicho criterio de interpretación se evidencia desde los comienzos
de la vida independiente de la República Argentina hasta el prólogo
mismo de la elaboración de la Constitución Nacional (ver Alberdi,
Juan B., "Bases y puntos de partida para la organización política
de la República Argentina", en "Obras selectas", t. X,
1920, Ed. La Facultad, p. 282).
9) Que la inmunidad constitucional respecto de la libre expresión del
legislador busca tanto la protección del rol que desempeña en
el debate como la custodia de un bien más amplio, cual es la posibilidad
de que el resto de la ciudadanía conozca acerca de materias que, de otro
modo, podrían quedar limitadas a ese debate o al aún más
restrictivo marco de las comisiones parlamentarias. Los ciudadanos deben poder
acceder -mediante los medios masivos de comunicación- al ejercicio irrestricto
de esas funciones que corresponden al legislador. La visión de los constituyentes
de 1853 fue premonitoria en cuanto protegió al representante popular
para el cumplimiento de esas funciones de información, control y debate.
10) Que desde esta perspectiva las previsiones del art. 68 Ver Texto CN. tienen
una elevada significación, pues su finalidad no es la de proteger a un
miembro del Parlamento para su propio beneficio, sino que están destinadas
a garantizar la independencia funcional de las Cámaras legislativas,
habilitando a los representantes del pueblo a cumplir sus funciones sin temor
a acciones civiles o criminales (conf. doct. de Fallos 315:1470 Ver Texto ,
consid. 6). La inmunidad de opinión se enhebra, pues, con el adecuado
funcionamiento del sistema representativo y republicano en que se sostiene el
andamiaje institucional, y la protección del representante del pueblo
en el desempeño de ese mandato también se origina en el principio
de la soberanía popular que ha sido delegada para el ejercicio de sus
funciones (art. 33 Ver Texto CN.). Por consiguiente, la inmunidad de los legisladores
no es un privilegio que contemple las personas, ya que busca la custodia de
las instituciones y el libre ejercicio de los poderes y que, por lo tanto, está
dentro de la concepción argentina del sistema representativo republicano
(conf. doct. de Fallos 169:76 Ver Texto , consid. 4).
11) Que, de acuerdo con lo expresado, la protección conferida por el
art. 68 Ver Texto CN. se refiere estrictamente al ejercicio de las funciones
parlamentarias con respeto absoluto al principio de la soberanía popular
con el objeto de proteger el discurso de los senadores y diputados tanto frente
a las eventuales presiones de los individuos como con relación a la eventual
intromisión de los Poderes Ejecutivo y Judicial. No es una inmunidad
localizada o una protección personal, ya que su objetivo esencial es
permitir el ejercicio libre y desinhibido de las funciones parlamentarias y
de los actos necesarios que se enderezan a ese fin.
12) Que corresponde, pues, considerar si esta inmunidad se extiende a los ministros
que comparecen al Parlamento en los términos previstos por los arts.
71 Ver Texto y 106 Ver Texto CN. Para ello resulta imprescindible ponderar el
particular diseño institucional elaborado por la Carta Magna respecto
de la intervención de los ministros del Poder Ejecutivo en los debates
parlamentarios. Esas normas se encuentran dirigidas a fomentar la colaboración
y participación de los ministros en las tareas de deliberación,
información y control que el texto constitucional impone al Poder Legislativo,
de modo que toda consideración acerca de las labores desplegadas en estos
casos no puede partir de una interpretación aislada de su posición
en el Poder Ejecutivo. Se trata aquí, en consecuencia, de una peculiar
función de nexo instrumental impuesta por los citados artículos
para facilitar el cumplimiento de tales funciones.
13) Que la interpretación de los alcances de la inmunidad pretendida
debe ser estudiada teniendo en miras ese diseño institucional más
que el texto literal mismo del art. 68 Ver Texto , porque lo que la Constitución
Nacional pretende en este caso es la profundización de un sistema de
debate y control que hace a la esencia del régimen republicano de gobierno.
14) Que el art. 71 Ver Texto dispone que cada una de las Cámaras puede
hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones
e informes que estime convenientes. El texto se encuentra incorporado en la
sección primera del título primero de la segunda parte de la Constitución,
que se titula "Del Poder Legislativo" y que tiene por fin, en primer
lugar, satisfacer la necesidad de las Cámaras de lograr una información
certera y completa con relación a los datos que pudiera suministrar el
ministro y, en segundo término, con el fin de difundir la información
pertinente entre el público en general. El ministro comparece como funcionario
del Poder Ejecutivo al ámbito del Congreso y contribuye a una actividad
esencialmente legislativa de requerimiento de información, lo cual no
implica, desde luego, que sus funciones en general -expresamente contempladas
en los arts. 100 Ver Texto a 107 Ver Texto de la Carta Magna- puedan entenderse
englobadas en la función parlamentaria.
15) Que, por otro lado, el art. 106 Ver Texto prescribe que pueden los ministros
concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte en sus debates, pero no
votar. El texto está incorporado en la sección segunda, "Del
Poder Ejecutivo", y la función desplegada no puede ser equiparada
a la descripta en el precedente considerando. En un caso el ministro informa
-en paridad de condiciones- a la Cámara que requirió su comparecencia
y en el otro se incorpora al debate parlamentario sin abdicar, en ninguno de
ambos casos, de su relación con el Poder Ejecutivo y sin que pueda entenderse,
y esto es lo más relevante en el caso, que se trasladen las inmunidades
expresamente concedidas por la Constitución a los legisladores.
16) Que para el cumplimiento de esos fines el texto de la Carta Magna ha contemplado
que el ejercicio de la función parlamentaria -en particular en lo que
se vincula a las tareas de investigación y control- faculta a los ministros
del Poder Ejecutivo a participar de esa función legislativa en paridad
de condiciones, a punto tal que la misma norma ha dispuesto -a fin de evitar
confusiones- que aquéllos no están autorizados a votar en el marco
de las sesiones respectivas. El hecho de que los ministros hayan sido sólo
excluidos expresamente del ejercicio del sufragio en esta intervención
muestra que ha sido voluntad de los constituyentes que la participación
de aquéllos sea equiparable, salvo por esa facultad, con el desarrollo
de esta función parlamentaria de investigación de materias que
resultan esenciales para la consideración de las más altas cuestiones
en las que intervienen ambos poderes.
17) Que su labor no es equiparable a la desplegada por los secretarios del Poder
Ejecutivo de los Estados Unidos de América -que ni siquiera son mencionados
en la Constitución de aquel país-, porque es claro que los constituyentes
de 1853 se separaron del proyecto de Alberdi para delimitar sus funciones con
una particular relevancia institucional para que actúen con protección
en el debate parlamentario, pero sin formar parte de un sistema parlamentario.
En efecto, la Corte Suprema de los Estados Unidos de América ha señalado
que las consideraciones basadas en la separación de poderes que hacen
necesaria una inmunidad absoluta para legisladores federales y estaduales y
para el presidente de los Estados Unidos no exigen una inmunidad similar para
los ministros del gabinete u otros altos funcionarios del Poder Ejecutivo ("Mitchell
v. Forsyth", 472 US. 511, 521 [1985]). Ese tribunal no ha creado una inmunidad
general para ministros del Poder Ejecutivo respecto de las causas criminales
y sólo ha reconocido una inmunidad en las causas civiles basada esencialmente
en la tradición del common law ("Spalding v. Vilas", 161 US.
483, 498 [1896]; "Butz v. Economou", 438 US. 478, 508 [1978; "Imbler
v. Pachtman", 424 US. 409, 424 [1976]; "Barr v. Matteo", 360
US. 564, 572 [1959]; "Harlow et al v. Fitzgerald", 457 US. 800, 812/3
[1982]; "Scheuer v. Rhodes" 416 US. 232, 238 [1974]; "Laurence
H. Tribe", "American Constitutional Law", 1988, The Foundation
Press, Mineola NY., p. 268/269); tal inmunidad es una inmunidad cualificada
-restringida para ciertos actos- como regla (Nowak, John E. y Rotunda, Ronald
D., "Constitutional Law", 1991, West Publishing Co., St. Paul Minn.,
p. 234, y Gunther, Gerald, "Constitucional Law", 1991, The Foundation
Press, Westbury, New York, p. 377, nota 1), y sólo excepcionalmente es
una inmunidad absoluta ("Nixon v. Fitzgerald", 457 US. 731, 748 [1982]).
18) Que, por consiguiente, el texto constitucional ha impuesto que en la conducta
analizada se unan dos funciones distintas del ministro: una, de colaboración
funcional con el ejercicio del poder de control e información inherente
al Poder Legislativo; y otra, de colaboración funcional con aquel poder
mediante el ejercicio de una facultad exclusivamente discrecional como integrante
del Poder Ejecutivo; distinción que, sin embargo, no resulta siempre
prístina en la práctica como emana de la lectura de los diarios
de sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación como consecuencia
de la dinámica propia del debate parlamentario.
19) Que desestimada la inmunidad del ministro con sustento en lo dispuesto en
el art. 68 Ver Texto del texto constitucional, resulta apropiado determinar
si existe un patrón constitucional común que confiera inmunidad
a los ministros por su intervención en el Parlamento, pues resultaría
inconveniente al mencionado principio de interpretación funcional concluir
que su conducta se encuentra custodiada por la Constitución en un caso
o desprotegida en el otro. La Carta Magna -estudiada desde esa perspectiva-
procura mediante la inserción de las conductas previstas en los arts.
71 Ver Texto y 106 Ver Texto que se desarrolle una libre comunicación
entre ambos poderes del Estado, aunque sin desmerecer las respectivas atribuciones
que a cada uno de ellos corresponde en el adecuado funcionamiento institucional
del país. Así como el sistema constitucional procura evitar con
esa comunicación el aislamiento entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,
también del mismo modo debe entenderse que el suministro de información
necesaria para el desarrollo de los negocios de la República requiere
de una adecuada protección de aquellos que comparecen al Congreso a cumplir
con esas facultades de rango constitucional.
20) Que, por consiguiente, la lectura de la segunda parte de la Constitución
Nacional de acuerdo con una aproximación funcional permite afirmar que
existen fundamentos de orden textual y de conveniencia institucional que tienden
a asegurar la suficiente protección a los ministros del Poder Ejecutivo
para cumplir, sin temores a eventuales demandas o presiones, con las conductas
descriptas en los arts. 71 Ver Texto y 106 Ver Texto de la Carta Magna.
21) Que, en efecto, esta Corte ha reconocido la doctrina de la existencia de
poderes implícitos que atiende a la valoración de atribuciones
que, no depositadas expresamente en rama alguna, puedan considerarse razonablemente
apropiadas y relevantes para el ejercicio de los poderes expresamente otorgados
a determinado departamento, en cuyo caso puede admitirse que constituyan un
acompañamiento de estos últimos. Su extensión no puede
ir más allá de lo que fuere rigurosamente necesario para que la
facultad expresa no resulte ilegítima y gravemente impedida, por lo que
mal podría depender el establecimiento de sus límites de la discreción
del órgano que los ejercite (Fallos 318:1967 Ver Texto ). Se trata únicamente
de reconocer ciertas atribuciones que son imprescindibles para el ejercicio
de las expresamente concedidas, que puedan considerarse adecuadas y compatibles
con el diseño general de la Constitución, pero que no son sustantivas
ni independientes de los poderes expresamente concedidos, sino auxiliares y
subordinadas (Fallos 322:1616 Ver Texto ) con el objetivo de favorecer -dentro
del régimen republicano- tanto la separación como el equilibrio
armónico de los poderes en función de lograr la plenitud del estado
de derecho (conf. doct. de Fallos 297:338 Ver Texto y 305:504 Ver Texto ).
22) Que cabe inferir, por analogía, que cuando el ministro concurre a
la sesión parlamentaria lo hace con una inmunidad implícita ya
que no parece posible considerar que la Constitución Nacional haya concedido
tales facultades y deberes a aquél sin conferirle la protección
de las opiniones que emite cuando responde a las necesidades institucionales
de una limpia comunicación con el Poder Legislativo. Resulta inadmisible,
pues, una interpretación formalista que descoyunte la función
peculiar de los ministros en estos mecanismos institucionales que precisamente
han sido incorporados por los constituyentes de 1853 para integrar temporalmente
al ministro al discurso legislativo. Entre los poderes concedidos al ministro
se encuentra el de responder al requerimiento legislativo del art. 71 Ver Texto
y el de comparecer voluntariamente, de acuerdo con el art. 106 Ver Texto , dentro
del marco de una función excepcional de colaboración e información
con el Congreso de la Nación, y lo que es razonablemente apropiado y
relevante para el ejercicio de un poder concedido por la Constitución
debe ser considerado como acompañando la concesión de esa facultad
("Marshall v. Gordon", 243 US. 521, 537 [1917]).
23) Que, asimismo, corresponde tener presente que la reforma constitucional
de 1994 ha acentuado estos rasgos de participación de los ministros en
la labor del Congreso, de modo que no puede considerarse que los Poderes Ejecutivo
y Legislativo se encuentren aislados para el ejercicio regular de funciones
esenciales para el buen gobierno de la Nación. En efecto, se ha incorporado
en el art. 101 Ver Texto CN. la figura del jefe de Gabinete de Ministros que,
"...debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente
a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin
perjuicio de lo dispuesto en el art. 71 Ver Texto ". Asimismo, la norma
fundamental dispone que "...puede ser interpelado a los efectos del tratamiento
de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido
por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las
Cámaras". En este sentido, el art. 198 Reglamento de la Cámara
de Diputados de la Nación denomina "sesión informativa"
a la sesión en que el jefe de Gabinete concurre ante el plenario de esa
Cámara "a efectos de cumplimentar lo dispuesto en el art. 101 Ver
Texto CN."; y el art. 202 lo autoriza a responder a cada uno de los bloques,
estando facultado para solicitar breves cuartos intermedios a efectos de ordenar
las respuestas, todo lo cual demuestra que la reciente reforma constitucional
ha procurado incrementar el desarrollo de una fluida relación entre ambos
poderes que ya estaba contemplada en la Constitución Nacional de 1853.
24) Que de lo dicho se advierte que esa función también coparticipa
de los rasgos ya señalados respecto de la particular relación
que nuestros constituyentes han establecido para las relaciones entre el Congreso
y los ministros, esto es, el rango sobresaliente en que se encuentran las funciones
informativa y de control del Parlamento que requieren también el fortalecimiento
de todos aquellos mecanismos institucionales que permitan favorecer el cumplimiento
de esos objetivos. Para ello la inmunidad limitada de los ministros en su comparecencia
ante las Cámaras del Congreso de la Nación es un instrumento apropiado
tanto para evitar la presión inadmisible sobre funcionarios del Poder
Ejecutivo como para lograr el ejercicio desinhibido de los deberes del cargo
ministerial sin prevenciones respecto de eventuales responsabilidades civiles
o penales por sus dichos en el ámbito parlamentario y en el cumplimiento
de lo dispuesto por las citadas normas constitucionales.
25) Que, asimismo, el respeto debido al ejercicio de esa función del
ministro se correlaciona necesariamente con el carácter igualitario que
debe primar en las relaciones entre los poderes del Estado en este caso. La
paridad de condiciones básicas entre los participantes del discurso legislativo
se sostiene, en primer lugar, en fundamentos de orden teórico para el
fortalecimiento del diseño institucional entre los tres poderes del Estado
que emanan de la segunda parte de la Constitución Nacional. En este sentido,
las legislaturas modernas no sólo responden mediante un proceso formal
de votación a los desacuerdos existentes en la sociedad: también
internalizan esos desacuerdos. Por consiguiente, es importante que la legislación
surja también de un proceso deliberativo con el compromiso de que se
tengan en cuenta en el debate todas las perspectivas que puedan razonablemente
considerarse como competitivas en cualquier propuesta a consideración.
Estas legislaturas modernas están estructuradas para asegurar este propósito,
con reglas acerca de la representación de las partes y de los intereses
y localidades, con reglas acerca de audiencias públicas, reglas sobre
enmiendas y reglas sobre votación (Waldron, Jeremy, "Law and disagreement",
2001, Oxford University Press, Oxford, p. 40).
26) Que para cumplir con dicho diseño el texto constitucional ha elaborado
en los citados artículos un procedimiento por el cual los ministros se
incorporan, a requerimiento o por voluntad propia, a este proceso deliberativo
en el cual naturalmente aportan las perspectivas propias del Poder Administrador.
Ahora bien, el ingreso del funcionario dependiente en modo directo del presidente
de la Nación al discurso parlamentario no puede producirse en el marco
de una relación asimétrica, porque ello supondría una dependencia
de un poder respecto del otro, cuando lo que pretende el esquema constitucional
en estos supuestos es que se produzca un amplio desarrollo del flujo de información
entre ambos poderes del Estado, sin perjuicio de la protección amplia
e irrestricta del discurso de los diputados y senadores que resulta del art.
68 Ver Texto .
27) Que sabido es que en un sistema de frenos y contrapesos las instituciones
políticas se limitan entre sí, no sólo en el sentido débil
de que cada una está circunscripta a su esfera de poder, sino en el sentido
fuerte de que aun dentro de sus esferas no son omnipotentes (Elster, Jon, "Régimen
de mayorías y derechos individuales", en "De los derechos humanos.
Las Conferencias Oxford Amnesty de 1993", 1998, Ed. Trotta, Madrid, p.
183). Existe, pues, en la concepción republicana la idea de que debe
existir también la posibilidad de que cada uno de los cuerpos del gobierno
pueda resistir y contrabalancear al otro. Bajo este principio -distinto del
de la separación de poderes- cada poder está autorizado a ejercer
cierta influencia activa sobre el otro en orden a resistir y contrabalancear
su poder (Manin, Bernard, "Checks, balances, and boundaries: the separation
of powers in the Constitutional Debate of 1787", en Fontana, B. M., "The
invention of the modern Republic", 1994, Cambridge University Press, Cambridge,
ps. 27/62).
28) Que este tribunal ha señalado que el principio de la división
de poderes, al margen de la separación externa de sus tres componentes,
no excluye su vinculación por una natural interrelación funcional
que asegura una necesaria coordinación (conf. doct. de Fallos 313:1513
Ver Texto [15], consid. 17). Una natural derivación de ese principio
en la práctica de la participación del ministro en las sesiones
parlamentarias es que se mantenga una inmunidad temporal para asegurar tanto
el equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo como la imprescindible
comunicación que se deben mutuamente en orden a la consecución
del bienestar general que impone el Preámbulo de la Constitución
Nacional.
29) Que no debe olvidarse que el texto constitucional ha querido incorporar
plenamente al debate al ministro dentro del ámbito del Congreso. Lo que
la Constitución Nacional espera de la comparecencia del ministro es algo
más que un mero procedimiento informativo. Requiere, en verdad, de su
participación en la deliberación propia del Poder Legislativo,
que se encuentra en el centro del concepto mismo de democracia y que puede ser
definida como un razonamiento sobre los méritos de la política
pública. Se trata de un proceso en el cual los participantes consideran
seriamente la información sustantiva y los diversos argumentos y buscan
decidir individualmente y persuadir a otros respecto de lo que constituye una
buena política pública. Esta deliberación legislativa se
compone de tres elementos sustanciales, que son la información, los argumentos
y la persuasión (Bessette, Joseph M., "The mild voice of reason.
Deliberative democracy and American national government", 1997, The University
of Chicago Press, Chicago, p. 46 y ss.). La incorporación a ese procedimiento
deliberativo -en el que participa con cuasi plenitud de facultades el ministro
(conf. art. 106 Ver Texto )- requiere, naturalmente, un recaudo básico,
cual es su protección mediante la mencionada inmunidad implícita
para asegurar su igualdad como participante en la discusión legislativa.
En efecto, si el texto constitucional incorpora al proceso deliberativo al ministro
-dejando sólo a salvo su incapacidad de votar- sería inadmisible
concluir, al mismo tiempo, que se encuentra situado en una condición
asimétrica en el ejercicio mismo de ese discurso parlamentario por temor
a las eventuales presiones de los otros codeliberantes o a los terceros que
podrían eventualmente verse afectados por sus dichos. Sólo la
igualdad de capacidades políticas hace a la deliberación completamente
democrática, y sólo entonces los incorporados a ese proceso deliberativo
se benefician por la incorporación de diversidad de opiniones y perspectivas
(Bohman, James, "Public deliberation. Pluralism, complexity and democracy",
2000, The MIT Press, Cambridge, Mass., p. 109).
30) Que, en segundo término, pueden señalarse razones de conveniencia
institucional para la protección de las opiniones de los ministros en
estos casos. En efecto, el objetivo funcional que surge de los arts. 71 Ver
Texto y 106 Ver Texto CN. puede cumplirse en su integridad mediante la mayor
desinhibición en las expresiones de los ministros del Poder Ejecutivo
para que el Congreso de la Nación pueda acceder a la información
necesaria para la consecución de datos imprescindibles para un adecuado
ejercicio de la técnica legislativa propiamente dicha, o para el control
de los otros poderes del gobierno.
31) Que la protección de las opiniones de los ministros como instrumento
útil para el desarrollo de la función legislativa se revela como
necesaria, en el sub lite, con la lectura de la intervención del ministro
Cavallo en la sesión parlamentaria de los días 23 y 24/8/1995.
El ministro fue convocado para que informara sobre aspectos esenciales para
el desarrollo de la tarea de investigación y control del Congreso. Allí
fue interrogado respecto de una multiplicidad de temas, y su negativa a contestar
una pregunta llevó a uno de los diputados presentes a manifestar que
"¡El señor ministro está faltando a los deberes de
funcionario público! ¡Le vamos a iniciar acción penal¡
¡Es un encubridor!" (ver intervención del diputado Moreau
en p. 3655 del Diario de Sesiones correspondiente a la 8ª sesión
ordinaria de los días 23 y 24/8/1995), lo cual pone en evidencia que
al principio teórico de los poderes implícitos debe ser sumada
la conveniencia política respecto del irrestricto flujo de información
en estos casos para evitar que se frustre el objetivo constitucional que surge
de las normas citadas. En efecto, una eventual declaración en la cual
no se hubieran suministrado los datos correspondientes para controlar a las
supuestas personas involucradas en supuestas agresiones contra el Estado por
temor a hipotéticas demandas judiciales por los afectados por los dichos
del ministro en la sesión legislativa habría importado precisamente
una limitación del discurso del funcionario incompatible con el cumplimiento
de los objetivos que surgen de la Constitución Nacional con el objeto
de suministrar el mayor grado de información al Poder Legislativo.
32) Que el discurso en la Cámara Legislativa requiere, en este caso,
ciertas reglas básicas de igualdad entre los participantes, y resulta
claro, del mismo texto constitucional, que se ha pretendido la incorporación
temporal de los ministros al debate parlamentario. Ello se ve reflejado en términos
prácticos en el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación,
en cuanto dispone en su art. 203, con directa y particular referencia al art.
106 Ver Texto del texto constitucional, que "...los ministros del Poder
Ejecutivo pueden concurrir a cualquier sesión y tomar parte en el debate.
Podrán ser asistidos, cuando lo consideren conveniente, por los secretarios
de Estado dependientes de sus respectivos Ministerios, los que asimismo tendrán
derecho a participar en el debate. Unos y otros serán equiparados, en
el uso de la palabra, a los miembros informantes de Comisión". Es
de suma significación, pues, el rol atribuido a los ministros cuando
participan en las deliberaciones de la Cámara de Diputados, pues el miembro
informante de la comisión que ha dictaminado sobre el proyecto en discusión
tiene una presencia especial en el debate, a punto tal que goza de prelación
en el orden de la palabra (art. 137 incs. 1 y 2 del reglamento citado), posee
plazos especiales para intervenir en el debate en general (art. 153) y tiene
derecho a replicar, siempre, o a contestar observaciones al despacho, durante
los debates en general o en particular (arts. 138 y 158).
33) Que debe tenerse en cuenta, además, que ese conjunto de reglas y
de usos que las asambleas deliberativas incorporan a sus reglamentos no es un
rasgo menor a ponderar en este tipo de casos, puesto que no sólo traducen,
en términos concretos, la configuración institucional que resulta
de la Constitución misma, sino que también representan el debido
reconocimiento a una práctica política que, en este caso en particular,
confiere rasgos de equiparación funcional a los ministros cuando concurren
a las Cámaras del Congreso.
34) Que, como consecuencia de lo expresado, la inmunidad del discurso de los
ministros no se deriva de los términos literales del art. 68 Ver Texto
, porque la posición institucional de los representantes populares no
es asimilable a las funciones que desempeñan habitualmente los ministros
del Poder Ejecutivo. La protección de sus dichos surge, en realidad,
de una inmunidad implícita en la Constitución Nacional, que aparece
necesaria para el cumplimiento de las funciones asignadas al ministro como nexo
instrumental en las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo
y que no resulta, en este caso, del mero hecho de ser secretario o ayudante
del presidente de la Nación.
35) Que, asimismo, la inmunidad de opinión de los ministros tiene un
alcance limitado, porque se refiere exclusivamente al despliegue de las funciones
que resultan de los arts. 71 Ver Texto y 106 Ver Texto de la Carta Magna. Su
inmunidad emana de los poderes implícitos por el ejercicio de la función
particular que resulta de esas normas, y no del carácter mismo del desempeño
de la función ministerial. La inmunidad de opinión tiene un alcance
temporal, pues está circunscripta al encuentro entre los dos poderes
del Estado que se configura en la convocatoria del Congreso a la comparecencia
del ministro y a la concurrencia potestativa de este último a las sesiones
de las Cámaras. Dicha inmunidad -a diferencia de los parlamentarios-
está estrictamente limitada a los actos de comparescencia en tales términos,
momentos en los que se hace necesaria la extensión de la protección
de la función parlamentaria a los ministros, en virtud de la interpretación
armónica de lo dispuesto por los arts. 68 Ver Texto y 106 Ver Texto CN.
Se forma así una coparticipación temporal de los ministros del
Poder Ejecutivo en la función legislativa, en paridad de condiciones
en el marco del ejercicio del debate parlamentario.
36) Que, finalmente, esta inmunidad implícita y limitada a los supuestos
previstos por los arts. 71 Ver Texto y 106 Ver Texto no importa una concesión
irrestricta a los ministros del Poder Ejecutivo, porque ella encuentra sus límites
en la facultad que tiene el presidente de la Nación para remover al jefe
de Gabinete y a los demás ministros del despacho (art. 99 Ver Texto inc.
7) y en la de la Cámara de Diputados de ejercer el derecho de acusar
ante el Senado a los ministros por mal desempeño, o por delito en el
ejercicio de sus funciones, y en la del Senado de juzgarlos en juicio público
(arts. 53 Ver Texto y 59 Ver Texto CN.).
37) Que en orden a la extensión reconocida en este pronunciamiento a
la inmunidad de opinión que asistía al querellado respecto de
sus expresiones efectuadas ante la Cámara de Diputados de la Nación,
el planteo de arbitrariedad efectuado por el recurrente carece de relación
directa con lo decidido. Por ello, y de conformidad con el dictamen del procurador
fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma el pronunciamiento
apelado. Costas en el orden causado, en razón de la novedad de la cuestión
debatida y de su complejidad. Notifíquese y devuélvase.-
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