Sumarios:
El INAL actuó dentro de los límites de su competencia, en el procedimiento
que culminó en el Acta de Infracción N° 1645. En efecto, si
se consideran las facultades y obligaciones que el art. 19 del Decreto N°
2 194/94 pone en cabeza de aquél, puede observarse que tanto el inc.
a) cuanto el inc. b) limitan expresamente su competencia, al disponer que ella
no alcanza a los productos “indicados en el anexo 1”, mientras que
el inc. c) -que trata de la fiscalización de los alimentos en bocas de
expendio- no prevé tal excepción. Por otro lado, si se comparan
estas normas con las que se refieren al SENASA, se observa que, el inc. a) del
art. 14, lo autoriza genéricamente a fiscalizar “establecimientos,
“depósitos” y transportes “hasta de momento de su salida
de los establecimientos y depósitos” y el inc. b) limita expresamente
su competencia a aquellos “no acondicionados para su venta directa al
público”.
Suprema Corte:
-I-
A fs. 79/85, Carrefour Argentina Sociedad Anónima interpuso el recurso
de apelación previsto por el art. 12 de la ley 18.284 (que aprobó
el Código Alimentario Argentino), contra la Disposición N°
1645/96, de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología
Médica (en adelante A.N.M.A.T.), mediante la cual, con fundamento en
el art. 9 de la ley 18.284, se le impuso la pena de cuatro mil pesos de multa,
por haber transgredido los artículos 6 bis; 223 inc. 4 del Código
Alimentario Argentino (C.A.A. de aquí en más) y el ítem
23.3 del Capítulo XXIII del Reglamento de Inspección de Productos,
Subproductos y Derivados de Origen Animal, aplicada en el sumario que la Autoridad
Sanitaria instruyó por expediente N° 1 — 0047 —2110 -
003098 —95— 5, con motivo de una inspección llevada a cabo
en la sucursal Quilmes, el 21 de abril de 1995, en la que se habría detecta
do la existencia de pan blanco para sandwiches con hongos, pan inglés
para sandwiches marca “Bragado” y pan negro para sandwiches marca
“El Cortado” sin fecha de elaboración o vencimiento, sandwiches
manufacturados por Carrefour sin fecha de elaboración y pescado con inadecuada
temperatura de refrigeración.
Fundó la apelación en las siguientes circunstancias: a) la resolución
impugnada es nula por carecer de elementos esenciales del acto administrativo,
como son el objeto y la motivación; b) el pan con presencia de hongos
se hallaba en el sector de productos para devolución y no para venta;
c) los sandwiches ya preparados para su consumo, tenían la fecha de elaboración
en la misma etiqueta que el precio, pero fueron extraídas por la inspección;
d) con relación a la ausencia de fecha de elaboración o vencimiento
en los paquetes de pan blanco y negro utilizados para la preparación
de sandwiches, sostuvo que al haber sido ya identificadas y sancionadas por
este hecho las firmas proveedoras, no correspondía que se sancionase
también al expendedor.
En cuanto a la existencia de pescado a inadecuada temperatura para su refrigeración
manifestó, en primer lugar, que la ÁNMAT es incompetente en razón
de la materia, toda vez que el Decreto N° 2194/94 pone en cabeza del Servicio
Nacional de Sanidad Animal (de ahora en más SENASA) la fiscalización
de los alimentos de origen animal considerados en su Anexo 1 (entre ellos el
pescado) y, al señalar las funciones de la ANMAT, le quita específicamente
injerencia sobre aquellos productos. En segundo lugar, dijo que la Disposición
apelada pretende amparar la aplicación de una sanción en una norma
que no existe, ya que se imputa a Carrefour la presunta infracción al
ítem 23.3. del “Reglamento de Inspección de Productos, Subproductos
y Derivados de Origen Animal”, en alusión a la temperatura a la
cual debía conservarse el pescado, pero ese ítem se refiere en
realidad a las características de emplazamiento de los establecimientos
procesadores de productos pesqueros, lo que nada tiene que ver con el hecho
que se pretende sancionar. En tercer lugar, los pescados examinados se encontraban
en perfecto estado de conservación, totalmente aptos para el consumo
y a bajas temperaturas -3,2 °C-, ya que no se trataba de alimentos que debían
expenderse bajo condiciones de congelación, no habiéndose demostrado
que las temperaturas obtenidas fueran perjudiciales para el consumo humano’o
contrarias a las disposiciones del C.A.A.
-II-
A fs. 111/11 l2vta., la titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en
lo Contencioso Administrativo Federal N° 11, revocó parcialmente
la resolución impugnada y redujo el monto de la multa a la mitad.
Para así decidir, el a quo consideró, con relación a la
expedición de sandwiches sin fecha de elaboración, que los descargos
de la actora -fundados en que esa fecha se encontraba consignada en las etiquetas
junto al precio del producto y que fueron extraídas en la inspección-
son insuficientes para eximirla de la correspondiente sanción, refiriendo
que si bien en los artículos agregados a fs. 3 de estas actuaciones obra
la leyenda “consumir preferentemente dentro de las 48 hs.”, ambos
carecen de fecha.
En segundo lugar, respecto de la existencia de pescado “para la venta
que carecía de hielo suficiente para mantener la temperatura por debajo
de 0°”, sostuvo que conforme lo dispuesto en los arts. 18, 19 (incs.
a,’ b y c) y 25 del Decreto N° 2 194/94, el Instituto Nacional de
Alimentos debe ejecutar la política del Gobierno nacional en materia
de sanidad y calidad de los productos que estén bajo su exclusiva competencia
y coordinar con las autoridades provinciales y municipales la fiscalización
de los alimentos en bocas de expendio, pero, señaló, los productos
descriptos en el Anexo 1 del citado Decreto, entre los que se encuentran el
pescado y los productos de la pesca, son ajenos a aquélla; razón
por la cual, manifestó, corresponde dejar sin efecto la sanción
aplicada a Carrefour Argentina con fundamento en la transgresión del
ítem 23.3 deI “Reglamento de Inspección de Productos, Subproductos
y Derivados de Origen Animal”.
-III-
Disconforme, la ANMAT interpuso el recurso extraordinario de fs. 115/121, fundado
en la existencia de cuestión federal y de arbitrariedad.
Sostuvo que, si como ha dicho la Corte, la primera exégesis de la ley
es su letra cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación y
que, si el art. 19 del Decreto N° 2 194/94, faculta al Instituto Nacional
de Alimentos (de ahora en adelante INAL) a fiscalizar bocas de expendio en coordinación
con autoridades provinciales o municipales, este Instituto no hizo más
que cumplir estrictamente “la letra de una norma sanitaria”.
Refirió que los lugares de expedición, comercialización
o venta de alimentos -o sea cuando el producto se encuentra expuesto.. público-
no entran en la competencia del SENASA, ya que éste debe fiscalizar la
elaboración, industrialización, procesamiento y almacenamiento
de alimentos de origen animal, en establecimientos y depósitos, así
como en medios de transporte hasta su salida de esos establecimientos o depósitos
(art. 14 inc. a del Decreto N° 2194/94).
Manifestó, además, que el INAL debe adoptar las medidas adecuadas
y oportunas para defender la salud de la población ante la detección
de cualquier factor de riesgo relacionado con la sanidad y calidad de los alimentos
y recibir y formular denuncias ante incumplimientos de las disposiciones del
C.A.A., así como aplicar las correspondientes sanciones (art. 19 incs.
i y k, respectivamente, del Decreto N° 2 194/94).
Dijo, finalmente, que la propia ley 18.284 y su decreto reglamentario, establecen
que la Autoridad Sanitaria Nacional podrá concurrir a hacer cumplir sus
normas a cualquier parte del país y que, conforme el Decreto N° 1490/92,
reviste ese carácter.
-IV-
El a quo concedió el recurso en lo concerniente a la interpretación
de normas y principios de naturaleza federal, y lo denegó por la pretendida
arbitrariedad del pronunciamiento. Al no haberse articulado la correspondiente
queja sobre este último tema, los agravios quedan limitados a la cuestión
federal.
A mi modo de ver, el recurso extraordinario es formalmente admisible, desde
que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de naturaleza federal
(Dec. N° 2 194/94) y la decisión ha sido contraria a las pretensiones
que el recurrente funda ellas (art. 14, inc. c, de la ley 48).
-V-
Así planteada la cuestión, el thema decidendum consiste en de
terminar si -tal como lo sostiene la actora y fue recogido en la sentencia del
a quo- el Decreto N° 2194/94 asigna al SENASA la competencia para fiscalizar
alimentos de origen animal, en bocas de expendio, o si, por el contrario, esa
competencia fue atribuida al ANMAT.
El Decreto N° 2194/94 establece el Sistema Nacional de Control de Alimentos,
con el objetivo de asegurar el fiel cumplimiento del C.A.A.. A tal fin, prevé
la actuación de algunos organismos, entre los que atañe citar
-por resultar de interés para el presente caso- el Servicio Nacional
de Sanidad Animal -actualmente denominado Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria por la unificación de distintas dependencias dispuesta
por los Dec. N° 660/96 y 1585/96-y el Instituto Nacional de Alimentos.
El art. 13 del Decreto citado en primer término, dispone que el SENASA
es el encargado de: a) ejecutar la política que el Gobierno dicte en
materia d salud animal; b) asegurar el cumplimiento del C.A.A. y c) asegurar
el cumplimiento de la ley 22.375-“Régimen de habilitación
y funcionamiento de establecimientos donde se faenen animales y se elaboren
o depositen productos de origen animal”-, en relación con aquellos
productos que estén bajo su exclusiva competen enumerados en el anexo
1 de esa norma.
A su vez, el art. 14 fija sus facultades y obligaciones, entre ellas, las de
fiscalizar la importación de toda clase de ganados, carnes, pescados
y aves, sus productos;’ subproductos no acondicionados para su venta directa
al público; establecer la suspensión de importaciones de alimentos
de origen animal cuando comporten un riesgo para la población; otorgar
certificados sanitarios y zootécnicos para la exportación de productos
de origen animal; prestar asistencia técnica a otros organismos del Sistema;
celebrar convenios con organismos o entidades públicos o privados, nacionales
o extranjeros; fiscalizar los productos veterinarios -nacionales o importados-
destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades
de animales; formular y recibir denuncias sobre infracciones al C.A.A. y aplicar
las consiguientes sanciones; registrar productos;’ establecimientos, ejerciendo
la fiscalización higiénico sanitaria en la elaboración,
industrialización, procesamiento;’ almacenamiento en establecimientos
o depósitos de los productos, subproductos y derivados de origen animal
detallados en el anexo 1 y, asimismo registrar y fiscalizar los medios de transporte
hasta el momento de su salida de los establecimientos y depósitos. (énfasis
agregado).
Por otra parte, el art. 18 establece que la ANMAT -a través del INAL-
será la encargada de ejecutar la política que dicte el Gobierno
nacional en materia de sanidad y calidad de aquellos productos que estén
bajo su exclusiva competencia y de asegurar el cumplimiento del C.A.A. y, a
tal fin, debe: a) velar por la salud de la población, fiscalizando aquellos
productos que estén bajo su exclusiva competencia, materias primas, materiales
en contacto con ellos, envases, rotulados, aditivos e ingredientes, excepto
los indicados en el anexo 1; b) coordinar con las autoridades provinciales o
municipales, la fiscalización de los establecimientos que elaboran, fraccionan,
almacenan, distribuyen, transportan y comercializan alimentos para consumo humano,
excepto los indicados en el anexo 1 c) coordinar la fiscalización de
los alimentos en bocas de expendio, con las autoridades sanitarias provincia
les y municipales (art. 19). (énfasis agregado).
-VI-
Sobre estas bases, contrariamente a lo sostenido por el a quo y por la demandante,
a mi modo de ver el INAL actuó dentro de los límites de su competencia,
en el procedimiento que culminó en el Acta de Infracción N°
1645.
En efecto, si se consideran las facultades y obligaciones que el art. 19 del
Decreto N° 2 194/94 pone en cabeza de aquél, puede observarse que
tanto el inc. a) cuanto el inc. b) limitan expresamente su competencia, al disponer
que ella no alcanza a los productos “indicados en el anexo 1”, mientras
que el inc. c) -que trata de la fiscalización de los alimentos en bocas
de expendio- no prevé tal excepción.,
Si se comparan estas normas con las que se refieren al SENASA, se observa que,
el inc. a) del art. 14, lo autoriza genéricamente a fiscalizar “establecimientos,
“depósitos” y transportes “hasta de momento de su salida
de los establecimientos y depósitos” y el inc. b) limita expresamente
su competencia a aquellos “no acondicionados para su venta directa al
público”.
-VII-
En tales condiciones, es posible colegir que el Legislador previó que
el SENASA fuese competente en el control de establecimientos donde se elabore,
industrialice, procese o almacene productos de origen animal, así como
en el control de alimentos de este origen, en tanto no se bailen expuestos para
su venta o, en caso de tratarse de elementos importados, cuando no estén
acondicionados para su venta directa al público. Mientras que atribuyó
al INAL el control de los restantes establecimientos -entiéndase aquéllos
cuyos productos no sean de origen animal-, así como sobre los alimentos
expuestos en las bocas de expendio o, en caso de tratarse de productos importados,
cuando estén acondicionados para su venta directa al público -en
estas dos últimas circunstancias aun siendo alimentos de origen animal-.
Esta es la interpretación que más se compadece con los fines de
la ley -cual es la protección de la salud de los consumidores- y la que
mejor permite armonizar sus disposiciones, evitando consecuencias que pueden
resultar nocivas para la población.
Tiene dicho la Corte que “es un principio de recta interpretación
que los textos legales no deben ser considerados a los efectos de establecer
su sentido y alcance aisladamente sino correlacionándolos con los que
disciplinan la misma materia, como ‘un todo coherente y armónico
como partes de una estructura sistemática considerada en su con junto,
y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por aquéllos.” (Fallos:
3 20:783).
-VIII-
A mayor abundamiento, disposiciones de otras normas que se refieren a las funciones
del SENASA y de la ANMAT, confirman la inteligencia expuesta.
En efecto, el primero, como encargado de asegurar el cumplimiento de la ley
22.375 (conf. art. 13 deI Dec. N° 2194/94), debe controlar los establecimientos
donde se faenen animales y se elaboren o depositen productos de origen animal.
Por su parte, en relación con la segunda, la ley 18284, al disponer que
-en sus respectivas jurisdicciones- aplicarán el C.A.A. y su reglamentación
las autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires, agrega: “Sin perjuicio de ello, la autoridad
sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir dichas normas en
cualquier parte del país.” (art. 20) y, a su vez, el Decreto N°
490/92 -de creación de la ANMAT- establece su competencia en todo lo
referido al control y fiscalización sobre la sanidad y calidad de los
alimentos acondicionados, incluyendo los in sumos específicos, aditivos,
colorantes, edulcorantes e ingredientes utilizados en la alimentación
humana, como también de los productos de uso doméstico y de los
materiales en contacto con los alimentos (art. 3, inc. b).
Lo hasta aquí expuesto es suficiente, en mi opinión, para revocar
la sentencia apelada, en cuanto fue materia de recurso extraordinario.
Sin embargo, cabe devolver las actuaciones al tribunal de procedencia, para
que se pronuncie acerca de los planteos que no trató, expuestos por el
demandante en su escrito de apelación, atento a que el a quo -por la
forma en que resolvió- no examinó la legitimidad de la sanción
que le fue impuesta a la actora por la presunta existencia de pescado a inadecuada
temperatura de refrigeración.
-IX-
En atención a las razones que anteceden, opino que el recurso extraordinario
deducido por la ANMAT es formalmente admisible, que corresponde i la sentencia
apelada y devolver las actuaciones al tribunal de origen para que dicte un nuevo
fallo.
Buenos Aires, 10 de Mayo del 2000.- NICOLÁS EDUARDO BECERRA.
Buenos Aires, 18 de Diciembre del 2001.-
Vistos los autos: “Carrefour Argentina S.A. c/ A.N.M.A.T. s/ proceso conocimientos.
Considerando:
Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos y conclusiones del. dictamen
del señor Procurador General de la Nación obrante a fs. 157/16O,
a las cuales corresponde remitir en razón de brevedad.
Por ello, se declara admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia
de fe. 111/112 vta, con el alcance indicado en el dictamen aludido. Con costas.
Vuelvan los autos al tribunal de origen para que por medio de quien corresponda
se dicte un nuevo pronunciamiento de acuerdo con el presente. Notifíquese
y remítase. JULIO S. NAZARENO.- EDUARDO MOLINE P´CONNOR.- CARLOS
S. FAYT.- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.- ANTONIO BOGGIANO.-
GUILLERMO A. F. LOPEZ.- GUSTAVO A. BOSSERT.- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.-
Planeta Ius Comunidad Jurídica Argentina. Libre acceso
a todo el mundo. Los propietarios de esta web se
reservan los derechos de admisión, así también la facultad
de dar de baja a usuarios ya inscriptos. Ante
cualquier duda lea los términos y condiciones de esta web, o comuníquese
con la administración en
el formulario de contacto.
