Fallo Bonetto, Rodolfo Antonio c/ Superior Gobierno de la Prov. De Córdoba
Fallos Clásicos
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Bonetto, Rodolfo Antonio c/ Superior Gobierno de la Prov. De Córdoba.
Sumarios:
1.- El derecho de aprender, previsto en el art. 14 de la Constitución
Nacional, no comprende el interés de los estudiantes a que los planes
de estudio permanezcan inalterables. Ello es así, toda vez que las ofertas
educativas estatales suponen, no solo el reconocimiento del derecho de aprender
á través de la prestación del servicio educativo, sino
también un beneficio social, y es en función de tal beneficio
que el estado puede legítimamente limitarlas o restringirlas, a través
de la modificación de los planes de estudio, circunstancia que no altera
el derecho de educarse de los habitantes, ya que, como sucede en el sub examine,
respetan la autonomía personal, la promoción del proceso democrático
y la igualdad de oportunidades sin discriminaciones, de conformidad con el inc.
19 del art. 75 de la Constitución Nacional, y los demás derechos
que la Ley Federal de Educación de Educación.
2.- Contrariamente a lo sostenido por la actora, el art. 11° de la ley 24.195,
no garantiza la continuidad de la “escuela técnica”, como
modalidad educativa especial. En efecto, cuando la mentada ley señala
qué son regímenes especiales, aquellos destinados a atender necesidades
que requieren ofertas específicas diferenciadas en función de
las particularidades o necesidades del educado, no parece estar refiriéndose
a la “escuela técnica” .
________________________________________
Suprema Corte:
-I-
A fs. 9/26, Rodolfo Antonio Bonetto y otros padres y tutores de alumnos de la
Escuela Nacional de Educación Técnica (ENET) N° 2 “lng.
Carlos Cassaffousth” de la ciudad de Córdoba, promovieron acción
de amparo a fin de que el Gobierno Provincial dejara sin efecto —respecto
de ese instituto— la “aplicación de la estructura educativa
contenida en el art. 10 de la Ley de Transformación Educativa de la Provincia
de Córdoba (N° 8525)”, al igual que las modalidades curriculares
transitorias impuestas por el Ministerio de Educación y Cultura, por
los cuales se modificaron los planes de enseñanza con el objeto de adecuarlos
a la Ley Federal de Educación N° 24. 195. Solicitaron, asimismo,
que se obligara a las autoridades de la Provincia a respetar el sistema alternativo
adoptado con la modalidad de “Escuela Técnica” -según
lo previsto por el art II de la ley 24 195- y el Proyecto Institucional elaborado
por ese centro educativo, en consonancia con el art. 71 de la Ley General de
Educación local.
Manifestaron que, en cumplimiento de las leyes 24.049 y 24.130, el Poder Ejecutivo
Nacional celebró un acuerdo con la Provincia de Córdoba, para
la transferencia de los servicios educativos nacionales situados en su territorio,
entre los que se encontraba el ENET N° 2. Dicho convenio fue ratificado
por ley provincial N° 8253.
Sostuvieron que, a través de esos instrumentos, se aseguró a los
institutos transferidos -fuesen oficiales o privados- el mantenimiento de sus
contenidos curriculares y el favorecimiento de la continuidad de los planes
de estudio aprobados.
Afirmaron que la Provincia, con la sanción de la ley 8525, lejos de adecuar
sus normas al régimen establecido por la Ley Federal de Educación,
no sólo violó principios y postulados básicos de ésta,
sino también garantías constitucionales. Ello es así -dijo
porque, al prever una estructura educativa única y uniforme, las autoridades
locales excluyeron la continuidad de cualquier otro sistema especial o alternativo
que no se adapte a esa estructura, como el que se imparte en el ENET N°
2, el cual, por contenido y metodología, resulta imposible de adecuar
sin que pierda su esencia y se desvirtúe.
-II-
La demanda fue admitida por el juez de primera instancia (fs. 68/70), quien
resolvió “condenar a la demandada a respetar el sistema federal
de educación incorporando la modalidad técnica ‘para la
Escuela Nacional de Educación Técnica N° 2... en todos sus
ciclos y carga horaria”
Apelado el fallo por el Procurador del Tesoro provincial, la Cámara Octava
de Apelaciones en lo Civil y Comercial (fs. 148/162) lo confirmó, al
considerar inconstitucional el plan de estudios impuesto por la ley 8525 por
no ser congruente con la Iegislación nacional en la materia y olvidar
también los preceptos constitucionales provincia les y hasta la ley provincial
8113. Dijo que el sistema establecido, uniforme, férreo, inalterable,
obligatorio y sin opciones de ninguna índole, violenta los parámetros
de libertad educativa y la preservación de modalidades especiales aseguradas
en la Ley Federal de Educación.
-III-
El Fiscal de Estado de la Provincia interpuso los recursos de casación
y de inconstitucionalidad. El primero, rechazado, dio origen a un recurso directo
ante el Superior Tribunal provincial; el segundo, fue admitido.
El a quo (fs. 361/370) declaró procedente el recurso de inconstitucionalidad,
anuló la sentencia de Cámara, revocó el fallo de primera
instancia y rechazó la acción de amparo, por considerar que la
norma provincial en cuestión respeta la Ley Federal de Educación
y mantiene incólume la garantía constitucional del derecho de
aprender consagrada en el art. 14 de la Constitución Nacional.
Para así resolver, el Tribunal sostuvo que la ley provincial 8525, lejos
de inficionar el ordenamiento nacional, realizó una adecuación
a la Ley Federal de Educación, con lo cual no existe la pretendida inconstitucionalidad
que afirma la sentenciante, fundada en que no se respetaron los parámetros
fijados por ésta.
Sobre el particular, señaló que la ley de transformación
educativa provincial estableció en su art. 3° una estructura de dos
niveles: el primario -de escolaridad obligatoria y 6 años de estudio-
y el medio, compuesto a su vez por dos ciclos: a) uno básico, unificado,
de 3 años de duración y b) uno de especialización, con
diversificación de la oferta educativa, propiciando la formación
para el ingreso a estudios superiores y a la capacitación laboral.
Por su parte. dijo, la ley 24.195 previó en su art. 10° una estructura
del sistema que contempla una educación inicial, una general básica
obligatoria, una polimodal y, finalmente, una superior y de postgrado. También
previó, en su art. 11, otros regímenes especiales, destinados
a atender necesidades específicas, diferenciadas en función de
las particularidades del educando o del medio.
Manifestó que tampoco es correcta la aserción del inferior en
el sentido de que la ley provincial consagró un sistema inflexible y
cerrado, violatorio de la preservación de las modalidades especiales
aseguradas en el art. 11 de la ley 24.195.
Ello es así -señaló- toda vez que la norma provincial cuestionada
estableció sólo una alteración -y parcial- al sistema que
había consagrado la ley provincial 3113. Esa modificación, que
se refiere exclusivamente a la instrucción primaria y media, mantiene
vigente el resto del articulado de ésta, en el que se contemplan modalidades
educativas que el a quo consideró conculcadas. Tal el caso de la sección
segunda, que consagra regímenes especiales que guardan estricta relación
con la Ley Federal de Educación.
Observó que los regímenes especiales consagrados en el art. 11
de la Ley Federal son los previstos en los arts. 27 y ss. de ese cuerpo legal
y no se compadecen con la interpretación que pretenden atribuirle los
amparistas y la sentencia apelada.
Así -expreso- la garantía constitucional del derecho de enseñar
y de aprender, no contiene el alcance que los actores reclaman para sus hijos,
pues el propio art. 14 de la Constitución Nacional advierte que ello
ha de ser conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio.
Tal garantía no puede cubrir la exigencia a ultranza a que se mantenga
el plan de estudios elegido, desde que -afirmó- si el Estado Nacional
y las provincias han decidido introducir cambios en la estructura educativa,
“a ningún grupo de individuos les es dable desconocerlos y quedar
al margen de ellos, bajo la pretensión de ser inconstitucional”.
Expuso también que, en virtud del art. 5 de la Constitución Nacional,
las provincias tienen la capacidad de organizar sus servicios educativos, de
acuerdo a las facultades no delegadas, las que deben ejercerse con respeto de
los contenidos y objetivos básicos fijados por el ordenamiento nacional.
En estas condiciones -aseveró-, la legislación local puso en marcha
el sistema impuesto por la Ley Federal, al disponer que la enseñanza
técnica deba ser impartida en el último ciclo del nivel medio
e integre de este modo la estructura básica del sistema educativo. Podrá
discutirse sobre las bondades de esta decisión legislativa -observó-
pero lo cierto es que tal postura no violenta ni la letra ni el espíritu
de la ley 24.195, que no establece -expresa o siquiera implícitamente-
en cuál de los estadios que integran tal estructura deban insertarse
“otros regímenes especiales” -aun admitiendo por hipótesis
que, entre ellos, se incluya obligatoriamente la enseñanza técnica-.
Manifestó asimismo que el fallo de la cámara puntualiza lo que
considera lineamientos de la ley nacional pretendidamente violados por la norma
provincial, pero no expone -ni se advierte- la razón por la cual el respeto
a tales lineamientos pase por la alternativa de que la enseñanza técnica
sea impartida en una etapa y no en otra del proceso educativo, cuestión
ésta atinente a la política educacional y obviamente -arguyó-
ajena a la competencia jurisdiccional.
Dijo, que no debe caerse en la utópica concepción que hace justiciable
la totalidad de la actividad estatal, ya que es menester respetar, dentro de
sus límites, la zona de reserva de los otros dos poderes. El control
judicial debe terminar al comprobar que se ha elegido una alternativa entre
varias igualmente válidas para el derecho.
Por otro lado -subrayó- la inmodificabilidad de las políticas
públicas y de las normas existentes consagraría la absoluta inmovilidad
de la sociedad.
-IV-
Disconforme con este pronunciamiento, la actora interpuso a fs. 371/384 el recurso
extraordinario que, concedido a t 401/403, trae el asunto a conocimiento de
V.E.
Se agravia, en primer lugar, porque, a su entender, el fallo vulnera el derecho
a la educación que garantiza el art. 14 de la Constitución Nacional,
al contrariar disposiciones específicas y el espíritu de la Ley
Federal de Educación. En segundo término, señala que, al
sostener la vigencia de la norma inferior que contradice a la Constitución
Nacional, ha violado el orden jurídico institucional estatuido por el
art 31 de la Carta Magna y, finalmente, que la educación debe asentarse
en la libertad, la que no se concibe si se carece de opciones pedagógicas
alternativas, entre las cuales elegir.
En este aspecto, la Ley Federal de Educación, si bien prevé una
estructura básica (art 10) contempla, como integrados al sistema educativo
nacional, los denominados “regimenes especiales”: aquellos que requieren
ofertas especificas en función de educando o del medio (art. 11).
También observa que no resulta coherente con tales pautas considerar
-tal como lo hizo el a quo- que sólo son regímenes especiales
aquellos señalados en el art. 27 y ss. de la ley 24.195 y que, al no
figurar entre ellos la escuela técnica, “ésta debe proscribirse
o mutilarse gravemente”.
Dice, además. que la Ley Federal de Educación -tal como se señalara
en el punto anterior- no dispone que los únicos regímenes especiales
correspondan a los enumerados en sus arts. 27 y ss., razón por la cual,
el carácter restrictivo y taxativo que se les adjudica a éstos
es arbitrario e incompatible con los principios establecidos en aquélla.
En materia de educación, subraya, orientada hacia la libertad, debe entenderse
que está permitido todo aquello que no se encuentre expresamente prohibido
por la propia ley, o aquello que altere el orden público, la moral o
las buenas costumbres.
Los derechos y garantías no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten
su ejercicio y mucho menos cuando esta restricción proviene de instrumentos
inferiores, de orden provincial.
La escuela técnica, agrega, configura un régimen educativo cuyas
especiales estructura y substancia curricular se encuentran protegidas en función
de lo normado por el art. 11 de la ley 24.195.
Asimismo, recuerda que la sentencia forzó la inteligencia de la Ley Federal
de Educación -norma superior, arraigada directamente en la Constitución
Nacional- para evitar mantener la declaración de inconstitucionalidad
dictada contra la ley provincial -norma inferior-, con lo cual subvirtió
el orden de la pirámide normativa.
Manifiesta que no hace falta ser pedagogo para entender que tres años
de formación específica no son lo mismo que seis años de
ella y que la escuela técnica, como modalidad educativa especial, no
se preserva con el dictado de materias en el ciclo trienal de especialización,
al finalizar el nivel medio.
De esta manera, el Estado provincial veda a sus estudiantes la posibilidad de
obtener una capacitación eficaz, que les permita insertarse tempranamente
en el mundo del trabajo.
Sostiene, por último, que estas innovaciones sustanciales en los planes
de estudio, contrariamente a lo sostenido por el Tribunal, lejos de causar las
“meras molestias” que todo cambio puede llegar a provocar, afectan
derechos de raigambre constitucional.
-V-
A mi juicio, el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda: vez que
se ha cuestionado la validez de una ley provincial bajo la pretensión
de ser repugnante a la Constitución Nacional y la decisión ha
sido favorable a la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2° de la ley 48).
-VI-
En cuanto al fondo del asunto, pienso en primer lugar que, contrariamente a
lo sostenido por la actora, el art. 11° de la ley 24. 195, no garantiza
la continuidad de la “escuela técnica”, como modalidad educativa
especial.
En efecto, ese articulo no parece estar refiriéndose a la “escuela
técnica”, cuando señala qué es lo que debe entenderse
por regímenes especiales -aquellos destinados a atender necesidades que,
no pudiendo ser satisfechas por la estructura básica, requieren ofertas
específicas diferenciadas en función de las particularidades o
necesidades del educando o del medio-. Pero si alguna duda podía quedar,
ésta se disipa al recurrir al Capítulo VII de la misma ley, que
delimita cuáles son esas ofertas específicas: A. Educación
Especial, para niños con necesidades educativas especiales; B. Educación
de Adulto; C. Educación Artística y D. Otros Regímenes
Especiales, integrados por: a) alumnos con capacidades o talen tos especiales;
b) educación abierta o a distancia y e) niños y adolescentes internados
transitoriamente, por circunstancias objetivas de diverso carácter. Queda
evidente, entonces, que las características de la enseñanza técnica
no encuadran en ninguno de estos supuestos.
En realidad, la referencia explícita que la Ley Federal de Educación
hace sobre la educación técnica, sitúa a esta entre los
objetivos del Ciclo Polimodal (art 16° inc. c).
En segundo lugar, la ley provincial 8525 sólo introdujo modificaciones
al sistema educativo en vigor -ley provincial 8113- en lo que respecta a la
instrucción primaria y media, razón por la cual el resto de su
articulado mantuvo su vigencia.
Así, la estructura educativa de la Provincia quedó constituida
- además de los niveles primario y superior- por un nivel medio que prevé
a) un “ciclo básico unificado”, obligatorio y de tres años
.de duración y b) un “ciclo de especialización”, también
de tres años de duración, que propicia la formación para
el ingreso a estudios superiores y la capacitación laboral.
Es dable observar. además, que la ya citada ley provincial 8113. en su
Titulo I Capitulo 2do., Sección 20 (arts. 37 a 45) también prevé
modalidades de educación diversa a la dispuesta en la estructura básica
general, en armonía con la Ley Federal de Educación. Son ellas:
a) la educación especial (arts. 37/39) -destinada a las personas con
algún tipo de discapacidad, temporal o permanente-, b) la educación
de adultos (arts 40/41), e) la educación rural (arts 42/43), d) la educación
no formal (art 44) y c) la educación a distancia (art 45) En tales condiciones,
pierde sustento la afirmación de la actora cuando sostiene que la ley
provincial cuestionada establece un sistema inflexible y cerrado, que margina
los regimenes especiales
Comparando entonces la estructura educativa de la ley 24 195, con la prevista
en la normativa provincial vigente -leyes 8113 y 8525-, en mi opinión,
la segunda resulta una adecuación razonable de aquella, dentro de la
jurisdicción provincial y no se afecta, en consecuencia, la jerarquía
normativa del art 31 de la Constitución Nacional
-VII-
En cuanto a la violación de derechos adquiridos, esta Procuración
-al dictaminar in re P: 512 L XXlll “Padres de Alumnos de Colegios Dependientes
de la Universidad Nacional de Cuyo”, opinión cuyos términos
la Corte hizo suyos y a los que se remitió por razones de brevedad- ya
ha tenido oportunidad de expresar que “los alumnos al momento de su incoporación
a los establecimientos, solo adquirieron el derecho de revestir en la condición
de tales, es decir, a participar en la formación o capacitación
educativa u a obtener un título que lo habilite para incorporarse a los
niveles superiores de enseñanza del sistema educativo.. Ello es asi toda
vez que el derecho de aprender, previsto en el art. 14 de la Constitución
Nacional, no comprende el interés de los estudiantes a que los planes
de estudio permanezcan inalterables. Y en tal sentido, las normas impugnadas
no les desconocen el derecho a formarse en los establecimientos dependientes
de la…y a acceder al nivel.. inmediato superior en el nuevo plan educativo
por la Ley Federal de Educación…” (fallos 32:270).
Respecto al derecho de aprender, se sostuvo en el mismo dictamen”.. que
los derechos individuales pueden ser limitados o restringidos por Ley formal
del Congreso de la Nación…aunque el ejercicio del poder de policía
no puede traspasar el principio de razonabilidad de las normas (art. 28 de la
Constitución nacional) y ,desde mi punto de vista, la limitación
al derecho de aprender es razonable en el caso porque no vulnera el derecho
de las personas a acceder a ofertas educativas que les permita formarse, capacitarse
y acceder a los niveles superiores de educación que les permita formarse,
capacitarse y acceder a los niveles superiores de educación. Ello es
así, toda vez que las ofertas educativas estatales suponen, no solo el
reconocimiento del derecho de aprender á través de la prestación
del servicio educativo, sino también un beneficio social, y es en función
de tal beneficio que el estado puede legítimamente limitarlas o restringirlas,
a través de la modificación de los planes de estudio, circunstancia
que no altera el derecho de educarse de los habitantes, ya que, como sucede
en el sub examine, respetan la autonomía personal, la promoción
del proceso democrático y la igualdad de oportunidades sin discriminaciones,
de conformidad con el inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional,
y los demás derechos que la Ley Federal de Educación de Educación
reconoce expresamente en su art. 43. las restricciones o limitaciones con constitucionales
toda vez que permiten a los individuos materializar el plan de vida por el que
hubieran optado al momento de iniciar de iniciar sus estudios, y en tal sentido,
los actores no han acreditado debidamente que el plan de estudio les impida
acceder a las ofertas laborales o educativas superiores que eligieron al momento
de iniciar sus estudios…Según el criterio de V.E –se señaló-
el derecho de aprender que la Constitución ampara no sufre mengua alguna
por el hecho de que una razonable reglamentación condicione su disfrute
a la observancia de pautas de estudio de conductas a las que el titular de aquel
debe someterse (fallos: 310:2085). En conclusión. Los planes de estudio
que modifican los anteriores con relación al contenido, duración
o composición de niveles o ciclos educativos, no suponen, de acuerdo
a lo expuesto, una reglamentación arbitraria o irrazonable del derecho
constitucional de aprender” (Fallos 322:270).
Así, pues, entiendo que los padres –agentes naturales y primarios
de la educación de sus hijos (Conf.. Ley 24.195)- si bien tienen derecho
a elegir el establecimiento que responda a sus convicciones o –como integrantes
de la comunidad educativa –pueden participar en las actividades de los
institutos, ello no implica, en manera alguna, que esté en sus manos
e! decidir el proyecto educativo institucional -ámbito propio de la Administración-
y, en consecuencia, en el caso no se ha vulnerado el derecho a la educación
garantizado por el art. 14 de la Constitución Nacional.
-VIII-
- Por lo demás, creo oportuno destacar que los recurrentes omitieron
demostrar cuáles son los cambios en el contenido de los planes de e causantes-
del perjuicio aducido y de qué manera.
En efecto, los actores sostienen que se les niega la educación técnica
-como alternativa educativa- por cuanto no es lo mismo un plan de estudios de
seis años que otro de tres, o que no es igual tener un contenido específico
de carácter técnico desde el inicio de los estudios, a desarrollar
un ciclo de contenido general -Ciclo Básico Unificado- y luego un ciclo
de especialización.
Sin embargo, en ningún caso han analizado el nuevo plan educativo, ni
han discutido los contenidos pedagógicos de cada etapa, confrontándolos
con el anterior, cuya protección se reclama. Es decir, la queja de los
recurrentes parece enderezada a cuestionar la modalidad con que debe dictarse
un determinado programa educativo, lo cual no es materia de revisión
Judicial.
-IX-
Por lo expuesto, opino que V.E. debería confirmar la sentencia de fs.
36 1/370 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.-
Buenos Aires, 21de marzo de 2001.- NICOLAS EDUARDO BECERRA
Buenos Aires, 7 de Diciembre del 2001.-
Vistos los autos: “Bonetto, Rodolfo Antonio y otros c/ Sup. Gobierno de
la Pcia. de Córdoba y otro si acción de amparo”
Considerando
Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor
Procurador General de la Nación, a cuyos términos corresponde
remitir por razones de brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma
la sentencia apelada, con cos tas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
JULIO S. NAZARENO .- EDUARDO MOLINE O´CONNOR.- CARLOS S. FAYT.- AUGUSTO
CESAR BELLUSCIO (en disidencia).- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.- GUILLERMO A.
F. LOPEZ.- GUSTAVO A. BOSSERT (en disidencia).- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
DISIDENCIA DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON JULIO 5. NAZARENO Y DE LOS
SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO, DON ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI Y DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
Que el recurso extraordinario no refuta todos y cada uno de los fundamentos
de la sentencia apelada.
Por ello, y habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara
improcedente el recurso extraordinario,con costas. Notifíquese y remítase.
JULIO S. NAZARENO.- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.- GUSTAVO
A. BOSSERT.
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